VI SA/Wa 2665/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno - mineralnego oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "organ/Minister RiRW") po rozpatrzeniu wniosku H. K. (dalej jako "skarżący") z dnia 25 lipca 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., cofającą pozwolenie nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. – pozwalające skarżącemu prowadzącemu działalność pod firmą "H." na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno – mineralnego "O." – utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: "GIJHARS") pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. zawiadomił organ, że po przeprowadzeniu badań próbki nawozu organiczno-mineralnego "O.", stwierdzono niedotrzymanie parametrów określonych w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...]. W związku z powyższą informacją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. wystąpił do GIJHARS o przekazanie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. GIJHARS pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. przekazał materiał dowodowy w przedmiotowym postępowaniu w postaci: - protokołu z kontroli Nr [...] przeprowadzonej przez WIJHARS w przedsiębiorstwie skarżącego w zakresie prawidłowości wprowadzania do obrotu i znakowania nawozów; - protokołu z poboru próbek nawozów Nr [...]; - zaleceń pokontrolnych z dnia 6 kwietnia 2018 r.; - sprawozdania z badań Nr-[...]; - decyzji WIJHARS nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] , zakazującej wprowadzania do obrotu partii nawozu organiczno-mineralnego O.® o masie 9200 kg wyprodukowanej w dniu 16 lutego 2019 r., w związku z niedotrzymaniem parametrów jakościowych określonych w decyzji Nr [...] Ministra RiRW z dnia [...] maja 2014 r. Z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez WIJHARS w zakresie prawidłowości wprowadzania do obrotu i znakowania nawozów wynika, że nawóz organiczno-mineralny "O.®" produkowany przez skarżącego nie spełniał wymagań jakościowych określonych w decyzji Nr [...] Ministra RiRW w zakresie: zawartości azotu ogółem (N), zawartości fosforu w przeliczeniu na P2O5 oraz zawartości substancji organicznej. WIJHARS w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał decyzję znak: [...] , zakazującą wprowadzania do obrotu partii nawozu organiczno-mineralnego pn. "O.®" o masie 9200 kg, wartości 1192,3 zł, wyprodukowanej w dniu 16 lutego 2018 r. przez przedsiębiorstwo skarżącego. Minister RiRW, zawiadomieniem z dnia 7 marca 2019 r. poinformował ponadto Stronę, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia Ministra RiRW Nr [...] na wprowadzanie do obrotu nawozu organiczno-mineralnego pn. "O.®", w związku z niedotrzymaniem parametrów jakościowych. W odpowiedzi na ww. zawiadomienie skarżący pismem z dnia 26 marca 2019r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o uzupełnienie materiału dowodowego w zakresie dowodów z: - przesłuchania Strony postępowania - na okoliczność przebiegu produkcji nawozu organiczno - mineralnego, wykorzystywanych do produkcji elementów, satysfakcji klientów odbierających nawóz, działań podejmowanych w celu zapewnienia odpowiedniej jakości nawozu, technologii produkcji, przyczyn wszczęcia niniejszego postępowania, - przesłuchanie świadka – P. Z. na okoliczność przebiegu produkcji nawozu organiczno - mineralnego, wykorzystywanych do produkcji elementów, satysfakcji klientów odbierających nawóz, działań podejmowanych w celu zapewnienia odpowiedniej jakości nawozu, technologii produkcji, - protokołu pobierania i przyjęcia do badania próbek nawozu organiczno-mineralnego - na okoliczność właściwych parametrów nawozu, - wiadomości e-mail - na okoliczność jakości nawozu produkowanego przez Stronę. W ww. piśmie podniesiono, że nabywcy nawozu nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń, co do jego jakości oraz składu. Podkreślając, że jednym z bardziej znaczących odbiorców nawozu była spółka T. Sp. z o.o., która wskazywała na bardzo dobrą jakość produktu. W związku z powyższym Strona skierowała z własnej inicjatywy próbki nawozu do badania laboratoryjnego, celem potwierdzenia zachowywania określonych decyzją Ministra RiRW norm. Strona poinformowała, iż po otrzymaniu wyników zostaną one niezwłocznie udostępnione. Organ pismem z dnia 14 maja 2019 r. wezwał Stronę, na podstawie art. 50 k.p.a., do przesłania, w terminie do dnia 31 maja 2019 r., ww. wyników badań. Na przedmiotowe wezwanie Strona nie udzieliła odpowiedzi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., Minister RiRW cofnął pozwolenie z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno-mineralnego pn. "O.®". Po doręczeniu ww. decyzji pełnomocnik Strony złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuszczenie wskazanych w piśmie dowodów, uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony; 2. niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności w zakresie inicjatora badań przeprowadzonych przez WIJHARS w K., w tym przede wszystkim, co do rzeczywistych intencji osoby składającej zawiadomienie o rzekomej złej jakości wprowadzanych przez stronę postępowania do obrotu nawozów; 3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezrozumiały dla strony i uniemożliwiający jej aktywnego udziału w tym postępowaniu; 4. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności właściwości i jakości wprowadzanego do obrotu nawozu; 5. błąd w ustaleniach faktycznych, co do jakości wprowadzanego nawozu; 6. pozbawienie Strony prawa do aktywnego udziału w postępowaniu ; 7. naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U.2018.1259 t.j., dalej "u.n.i.n.") poprzez jego zastosowanie, pomimo nie zaistnienia zdarzeń uzasadniających cofnięcie pozwolenia z dnia [...] maja 2014 r. Mając na uwadze stan faktyczny oraz prawny sprawy, organ po ponownym jej rozpatrzeniu decyzją nr [...] z dnia [...] października 2019 r. utrzymał skarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że uwzględniając wymogi zawarte w art. 6 pkt 2 u.n.i.n., pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu zawiera m.in. określenie wymagań jakościowych. Zgodnie z wydanym pozwoleniem Ministra RiRW Nr [...] na wprowadzenie do obrotu organiczno-mineralnego nawozu pn. "O.®" deklarowane wymagania jakościowe nawozu określono w następujący sposób: - zawartość azotu (N), co najmniej 1,6 % (m/m), - zawartość fosforu w przeliczeniu na P2 Oj.co najmniej 0,9 % (m/m), -zawartość substancji organicznej w suchej masie (% s.m.), co najmniej 20 % (m/m), - zawartość wapnia, w przeliczeniu na CaO, co najmniej 25 % (m/m), - postać stała, sypka. Organ podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez WIJHARS w K. w przedsiębiorstwie Strony, w zakresie prawidłowości wprowadzania do obrotu i znakowania nawozu "O.®", stwierdzono niedotrzymanie parametrów jakościowych w zakresie trzech parametrów na cztery określone w pozwoleniu: zawartości azotu ogółem (N), zawartości fosforu w przeliczeniu na P2O5, oraz zawartości substancji organicznej. Zgodnie bowiem ze sprawozdaniem z badań Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w G. Nr [...] sporządzonej w dniu 26 marca 2018 r. próby nawozu "O.® badanej w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego przez WIJHARS w K.: - zawartość azotu (N) określono na poziomie 0,87 % m/m), - zawartość fosforu w przeliczeniu na P2 O5 określono na poziomie 0,44 % ( m/m), - zawartość substancji organicznej w suchej masie (% s.m.) określono na poziomie 9,30. Organ podkreślił, że wobec powyższego wyniku badań, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.n.i.n., był zobligowany do cofnięcia wydanego pozwolenia, gdyż nie są przestrzegane wymagania jakościowe nawozu określone w pozwoleniu. Odnosząc się do wniosku Strony z dnia 25 lipca 2019 r. o dopuszczenie dowodów w postaci przesłuchania Strony oraz przesłuchania świadka – organ przywołując treść art. 136 kpa oraz odwołując się do orzecznictwa wskazał, że materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie jest wystarczający, a przytoczone przez Stronę dowody nie miałyby wpływu na rozstrzygniecie sprawy, gdyż kluczową rolę pełnią tu wyniki kontroli przeprowadzonej przez WIJHARS. Minister wyjaśnił, że żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę, a wskazywanych przez nią środków dowodowych nie można pominąć tylko wtedy, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zarzucanego przez Stronę naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez "prowadzenie postępowania w sposób niezrozumiały dla strony postępowania i uniemożliwiający jej aktywnego udziału w tym postępowaniu", jak również "niepodjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności właściwości i jakości wprowadzanego do obrotu przez stronę postępowania nawozu", organ wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Podniósł, że przepisy art. 7 i 8 k.p.a. nie są przepisami prawa materialnego, lecz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Żeby doszło do ich naruszenia organ prowadzący postępowanie musi uchybić przynajmniej kilku przepisom szczegółowym, regulującym jego obowiązki w toku postępowania. W kontekście zarzutu pozbawienia Strony prawa do aktywnego udziału w postępowaniu organ uznał, iż jest on niezasadny. Wskazał, że organ umożliwił Stronie aktywny udział w postępowaniu w każdym jego stadium oraz umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W nawiązaniu do zarzutu Strony dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych, co do jakości wprowadzanego przez Stronę postępowania do obrotu nawozu, organ nie podzielił tego stanowiska. Wskazał, że w swoim postępowaniu opierał się na wynikach badań zawartych w sprawozdaniu z badań Okręgowej Stacji Chemiczno- Rolniczej w G. Nr [...] z dnia 26 marca 2018 r. próby nawozu "O.®, badanej w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego przez WIJHARS w K.. Organ zauważył ponadto, że zdarzenia uzasadniające cofnięcie pozwolenia zaistniały i mają swoje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Mając na uwadze całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ uznał za udowodnione, że przedmiotowy nawóz nie spełnia wymagań jakościowych zawartych w decyzji Ministra RiRW z dnia [...] maja 2014 r., w związku z czym musiała zostać nałożona na Stronę sankcja w postaci cofnięcia pozwolenia. Na powyższą decyzję, pismem z dnia 20 listopada 2019 r. H. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony postępowania; 2) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności w zakresie inicjatora badań przeprowadzonych przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w K., w tym przede wszystkim, co do rzeczywistych intencji osoby składającej zawiadomienie o rzekomej złej jakości wprowadzanych przez stronę postępowania do obrotu nawozów; 3) naruszenie art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niezrozumiały dla strony postępowania i uniemożliwiający jej aktywnego udziału w tym postępowaniu; 4) naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności właściwości i jakości wprowadzanego do obrotu przez stronę postępowania nawozu; 5) błąd w ustaleniach faktycznych, co do jakości wprowadzanego przez Stronę postępowania do obrotu nawozu; 6) pozbawienie Strony prawa do aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym; 7) naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez jego zastosowanie, pomimo braku zaistnienia zdarzeń uzasadniających cofnięcie pozwolenia z dnia 26.05.2014 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana przez sąd administracyjny, następuje pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej " p.p.s.a." Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie dokonane przez Ministra RiRW jest prawidłowe i nie narusza obowiązującego w tym zakresie prawa, a podniesione zarzuty okazały się niezasadne. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.n.i.n., minister właściwy do spraw rolnictwa cofa, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego ochronę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, jeżeli nie są przestrzegane wymagania jakościowe nawozu określone w pozwoleniu. Przepis powyższy ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że musi zostać zastosowany, jeżeli nie są przestrzegane określone wymagania jakościowe nawozu określone w pozwoleniu na jego wprowadzenie do obrotu. W rozpoznawanej sprawi podstawą ustaleń faktycznych w tym zakresie były wyniki kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie Skarżącego. Z ustaleń kontroli przeprowadzonej przez WIJHARS w zakresie prawidłowości wprowadzania do obrotu i znakowania nawozów wynika, że nawóz organiczno-mineralny "O.®" produkowany przez Skarżącego nie spełniał wymagań jakościowych określonych w decyzji Nr [...] Ministra RiRW w zakresie: zawartości azotu ogółem (N), zawartości fosforu w przeliczeniu na P2O5 oraz zawartości substancji organicznej. Skarżący podważał wyniki tej kontroli wskazując, że nabywcy ww. nawozu nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń, co do jego jakości oraz składu, a wręcz wskazywali na bardzo dobrą jakość produktu. Ponadto Strona skierowała z własnej inicjatywy próbki nawozu do badania laboratoryjnego, celem potwierdzenia zachowywania określonych decyzją Ministra RiRW norm. Strona poinformowała przy tym organ, że po otrzymaniu wyników zostaną one niezwłocznie udostępnione. Mimo iż organ wezwał Stronę do przekazania wyników tych badań, w terminie do dnia 31 maja 2019 r., na przedmiotowe wezwanie Strona nie udzieliła odpowiedzi. W ocenie Sądu powyższe dowodzi, iż ustalenia kontroli WIJHARS są prawidłowe, gdyż nie zostały skutecznie podważone żadnym dowodem w sprawie. Wynik tych badań ma decydujące znaczenie w sprawie, gdyż na ich podstawie Minister RiRW podejmuje decyzję o cofnięciu zezwolenia na wprowadzenie nawozu do obrotu, która to decyzja ma charakter związany, gdyż brak jest w tym zakresie uznaniowości działania organu. Z uwagi na powyższe, mając na względzie tak ustalony stan faktyczny sprawy organ prawidłowo zastosował przepis prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 u.n.i.n., cofając Skarżącemu pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu organiczno – mineralnego "O.". Odnosząc się także do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że powielają one w istocie zarzuty zawarte we wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do zarzutów tych odniósł się już w pełni organ, zaś Sąd argumentację organu podziela. W szczególności dotyczy to zarzutów dotyczących postępowania dowodowego, które w przypadku przedmiotowej sprawy ma bardzo ograniczony charakter, gdyż sprowadza się w istocie do analizy wyników badań próbek nawozu pobranych w wyniku przeprowadzonej u skarżącego kontroli. Badanie tych próbek zostało wykonane przez akredytowane laboratorium (vide sprawozdania z badań Nr-[...]), zaś Skarżący mimo złożonej deklaracji przeprowadzenia własnych badań w tym zakresie nie przedstawił jakiegokolwiek materialnego dowodu podważającego ustalenia organu. W tych okolicznościach sprawy prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, z udziałem wnioskowanych świadków, nie miało racji bytu, gdyż organ w wystarczającym zakresie postępowanie dowodowe przeprowadził celem ustalenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 kpa, w związku z czym zarzut naruszenia tego przepisu, podobnie jak innych przepisów postępowania, należało uznać za niezasadny. Konkludując, należało stwierdzić, że organ wydając zaskarżoną decyzję działał zgodnie z prawem. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.