VI SA/Wa 2674/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Renata Nawrot Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz.U. z 2013 r., poz. 1391), po rozpoznaniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy – uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie wymierzenia kary dyscyplinarnej w postaci nagany i wymierzył rzeczoznawcy majątkowemu A. Z. karę dyscyplinarną w postaci upomnienia. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. M. i W. A. wnieśli do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej skargę, w której zarzucili rzeczoznawcy majątkowemu A. Z. naruszenie przepisów prawa przy określaniu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. (działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] oraz [...] o łącznej powierzchni 15.337 m2). Opinia o wartości nieruchomości została sporządzona dla potrzeb Zarządu Mienia Skarbu Państwa w dniu [...] września 2008 r. w formie operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Wartość rynkowa nieruchomości określona została w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej i została określona w operacie szacunkowym na kwotę 23.465.610 zł. Zdaniem wnoszących skargę na czynności rzeczoznawcy majątkowego, przedstawiony operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa, a w szczególności: - z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - pozostaje w sprzeczności z art. 4 pkt 16 i pkt 17 ww. ustawy; - z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), ponieważ nie zawiera istotnego dla wyceny wskazania przeznaczenia wycenianej nieruchomości (§ 56 ust. 1 ww. rozporządzenia). Ponadto zdaniem wnoszących skargę 1) rzeczoznawca majątkowy wyceniając przedmiotową nieruchomość dla celu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nie powinien przyjmować do porównań nieruchomości z wydaną decyzją o warunkach zabudowy lub decyzją o pozwoleniu na budowę. Nieruchomości przyjęte do porównań powinny być położone na terenach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a objętych jedynie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], przyjętym uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r., z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne; 2) nieuzasadnione i pozbawione logiki było założenie wzrostu cen nieruchomości, pomimo znikomej liczby transakcji na rynku. W związku z powyższym, przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost cen od IV kwartału 2006 r. do IV kwartału 2007 r. jest nieuzasadniony, gdyż odnosi się raczej do całego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych w W.; 3) stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego na stronie 6 operatu: "Ceny prawa użytkowania wieczystego przybliżają więc z zadowalającą dokładnością ceny prawa własności gruntu", jest pozbawione podstaw. Założenie takie może być bowiem słuszne w przypadku centralnych dzielnic stolicy, tj. [...],[...], części [...], czy [...]. Zgodnie z § 27 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy powinien zbadać wzajemne relacje pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniosku ukaranego, Minister Infrastruktury i Rozwoju, odnosząc się do poszczególnych zarzutów, postawionych przez skarżących w związku z wykonywaniem przez A. Z. czynności szacowania nieruchomości przy ul. [...] w W. (działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] oraz [...]), wskazał, że jedynie zarzut przedstawiony w pkt 2 został potwierdzony, czyli że nieuzasadnione i pozbawione logiki było założenie przez rzeczoznawcę majątkowego wzrostu cen nieruchomości, pomimo znikomej liczby transakcji na rynku i tym samym przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost cen od IV kwartału 2006 r. do IV kwartału 2007 r. jest nieuzasadniony, gdyż odnosi się do całego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych w W. Organ wskazał, że powyższy zarzut został udokumentowany w części dotyczącej braku uzasadnienia przyjętych do obliczeń trendów cenowych. Rzeczoznawca majątkowy aktualizował ceny transakcyjne w sposób zróżnicowany w poszczególnych kwartałach 2007 r.: 40 % - wzrost cen w l kwartale 2007 r., 25 % -- wzrost cen w II kwartale 2007 r., 10 % - wzrost cen w III kwartale 2007 r., 5 % - wzrost cen w IV kwartale 2007 r. Skarżący zarzucili, że przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost cen w okresie od IV kwartału 2006 r. do IV kwartału 2007 r., jest nieuzasadniony, gdyż odnosi się raczej ogólnie do całego rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych w W. Zawarta w operacie szacunkowym analiza rynku nie zawiera informacji na temat zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Wskaźniki zmian cen transakcyjnych zostały wprawdzie podane w załącznikach do operatu szacunkowego, pod tabelą zawierającą zbiór nieruchomości porównawczych, jednak bez wskazania podstaw ich przyjęcia. Rzeczoznawca majątkowy nie wskazał żadnych konkretnych źródeł pochodzenia tych wskaźników w postaci obliczeń, dokumentów czy opracowań. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że rzeczoznawca majątkowy naruszył art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak szczególnej staranności przejawiający się w nie zamieszczeniu w operacie szacunkowym źródeł pochodzenia wskaźników zmian cen w postaci obliczeń, dokumentów czy opracowań. W ocenie organu zachodzą również inne okoliczności sprawy wskazujące na naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego przepisów prawa. Do okoliczności tych organ zaliczył niezrozumiały zapis na stronie 6 operatu, cyt. "ceny prawa użytkowania wieczystego przybliżają, więc z zadowalającą dokładnością ceny prawa własności gruntu", gdyż zgodnie z udzielonymi przez rzeczoznawcę pisemnymi i ustnymi wyjaśnieniami, wszystkie transakcje uwzględnione w procesie szacowania obejmowały prawo własności. Wyjaśniając wątpliwości w tym zakresie rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż uwaga zawarta w operacie stanowi wynik wykorzystania jednolitego szablonu dla terenu całego miasta". Powyższe w ocenie organu świadczy o braku szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. I ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem zamieszczenie w operacie szacunkowym stwierdzeń niemających związku z przyjętą procedurą szacowania może wprowadzać w błąd. Organ wskazał również, że jak wynika z opisu cechy "warunki zagospodarowania" zamieszczonego na stronie 7 operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy A. Z. przyjął jako nieruchomości podobne nieruchomości zabudowane. Zgodnie z przepisem § 28 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy wycenie dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu przyjmuje się w podejściu porównawczym ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, jako przedmiotu prawa własności. Udzielając wyjaśnień rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że "nie posiada informacji, że któraś z nieruchomości podobnych była zabudowana". Jednak w wypadku gdyby faktycznie żadna z nieruchomości podobnych nie byłaby zabudowana, to w takim przypadku wprowadzenie cechy "warunki zagospodarowania" byłoby niezasadne, gdyż jedyną oceną tej cechy jest uwzględnienie "kosztów rozbiórki i wywozu pozostałości po budynkach". Tym samym niewykluczone jest przyjęcie do porównań nieruchomości zabudowanych obiektami przeznaczonymi do rozbiórki. Jednak przyjęcie nieruchomości zabudowanych z obiektami przewidzianymi do likwidacji powinno zostać w operacie szacunkowym uzasadnione i szerzej opisane. Decydując się na przyjęcie do porównań takich nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić ewentualny wpływ kosztów rozbiórki obiektów budowlanych na ceny takich nieruchomości poprzez zamieszczenie stosownych wyjaśnień. W przypadku, gdyby żadna z nieruchomości podobnych nie była zabudowana przyjęcie cechy "warunki zagospodarowania", byłoby nieuzasadnione. Organ zwrócił także uwagę, że w sporządzonym operacie opis nieruchomości przyjętych do porównań jest niewystarczający. Zgodnie § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Organ wskazał, że w operacie szacunkowym jako cechy nieruchomości, wpływające na ceny przyjęto: lokalizację, intensywność zabudowy, warunki zagospodarowania. wielkość działki, dostępność komunikacji miejskiej. Rzeczoznawca majątkowy nie zamieścił opisu stanu tych cech dla zbioru 5 nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy zawiera jedynie procentową ocenę cech dla trzech nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań. Został więc naruszony § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez nie wskazanie informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny nieruchomości w zakresie opisu stanu cech nieruchomości podobnych. Organ wyjaśnił, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia i podkreślił, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania nie potwierdził się zarzut braku analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, o której mowa w § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec powyższego organ uznał, że kara upomnienia, będzie karą właściwą, adekwatną do popełnionych przez A. Z. błędów przy sporządzaniu operatu szacunkowego i będzie wystarczającym ostrzeżeniem przed popełnianiem podobnych błędów w przyszłości. W skardzerr do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. Z., zwany dalej skarżącym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia: - przepisów prawa materialnego tj. art. 175 ust 1 w zw. z art. 154 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię pojęcia "szczególna staranność", która została zinterpretowana nazbyt rozszerzająco, skutkiem czego było błędne przypisanie przez organ skarżącemu niedochowania należytej staranności przy sporządzaniu operatu szacunkowego; - przepisów prawa procesowego tj. art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą i fragmentaryczną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego a także niedostateczne uzasadnienie charakteru rzekomego naruszenia prawa przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że dokonał wszystkich niezbędnych czynności mających na celu sporządzenie rzetelnego i wiarygodnego operatu. Jego zdaniem czynienie zarzutu, że operat jest nazbyt zwięzły i nie zawiera wystarczającego uzasadnienia jest działaniem chybionym. Organ w swoim rozstrzygnięciu poprzestał na sformułowaniu ogólnikowych przesłanek naruszenia zasad "szczególnej staranności", a swoich wywodów nie poparł jakimikolwiek źródłami, z których wynikałyby owe szczególne zasady sporządzania operatów szacunkowych. Skarżący zaznaczył, że art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje pewnego rodzaju swobodę, jaką rzeczoznawca ma się kierować przy wyborze metod i techniki sporządzania operatu. Tym samym każde naruszenie przez rzeczoznawcę majątkowego zasad sporządzania operatów szacunkowych powinno być szczegółowo uzasadnione, wraz z podaniem podstaw faktycznych. Zdaniem skarżącego w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest takiego wskazania organu. Skarżący dodał, że zarzuty podobnego rodzaju jak w niniejszej sprawie, skierowane przeciwko niemu w innej sprawie, nie zasługiwały na uwzględnienie i postępowanie dyscyplinarne zostało umorzone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej reguluje art. 194 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisów tych wynika, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c w ciągu trzech lat od zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a i 1c u.g.n.). Postępowanie wyjaśniające przed Komisją odbywa się z udziałem osoby, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195 ust. 1 u.g.n.). Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195a ust. 1 u.g.n.). W przypadkach, o których mowa w art. 127 § 3 k.p.a., minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa może odstąpić od przekazania sprawy do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 195 ust. 2 u.g.n.). Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykorzystaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisem art. 175 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy wykonując działalność zawodową jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ wydając decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ administracji publicznej prowadzący takie postępowanie stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w k.p.a., jak również do zasad procedury zawartej w art. 194-195a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie bada operatu szacunkowego pod kątem czy ustalona w nim wartość odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale przede wszystkim bada czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z zasadą wynikającą z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej zostało wszczęte przez właściwy organ przed upływem okresu przedawnienia czynności zawodowej dokonanej z naruszeniem art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Kwestionowany operat szacunkowy został bowiem sporządzony w dniu 25 września 2009 r., a postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] lutego 2010 r. Sprawa została przekazana do Komisji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a skarżącemu została zapewniona możliwość czynnego w nim udziału. Organ dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w toku ponownego jej rozpoznawania skierował ją ponownie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, pomimo możliwości odstąpienia od tego. W ocenie Sądu organ, uzasadniając uchylenie kary nagany i orzekając karę upomnienia, słusznie zaakcentował, że wykonując czynności szacowania rzeczoznawca majątkowy powinien zwrócić szczególną uwagę na umieszczanie w operacie szacunkowym wszystkich danych niezbędnych do prześledzenia procedury i przyjętych przez rzeczoznawcę założeń. Zamieszczenie informacji niezwiązanych z wyceną, nie powinno mieć miejsca. Szczególna staranność wymagana od rzeczoznawcy majątkowego oznacza, że w procesie wyceny nieruchomości nie może on sobie pozwolić na błędy pisarskie, a wszelkie stwierdzenia umieszczone w treści operatu szacunkowego powinny odnosić się do przedmiotu wyceny i przyjętych metod oraz technik wyceny. Przeprowadzone przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowanie wyjaśniające dowiodło, że skarżący przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszył obowiązki wynikające z § 55 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co w konsekwencji stanowi o naruszeniu art. 175 ust. 1 u.g.n. i skutkuje pociągnięciem do odpowiedzialności zawodowej. Nałożona na skarżącego kara upomnienia odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 u.g.n. i zdaniem Sądu spełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem naczelnym zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy wymiarze kary (adekwatność do popełnionych uchybień i przestrzeganie w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego). W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odniósł się do zarzutów skarżącego i szczegółowo wyjaśnił na czym polegało naruszenie przez skarżącego przepisu art. 175 ust. 1 u.g.n. Należy podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy powinien w nim zamieścić wszystkie dane, jakie są niezbędne do prześledzenia procedury i przyjętych przez rzeczoznawcę założeń. Ponadto w sporządzonym operacie nie powinny się znaleźć informację, które nie mają nic wspólnego ze sporządzana wyceną. Posługiwanie się przez rzeczoznawcę szablonem i nie usunięcie zbędnych informacji, ewidentnie świadczy o braku staranności w sporządzaniu operatu szacunkowego. Wobec powyższego zachodziła podstawa do zastosowania wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 1 u.g.n.. Należy przy tym zauważyć, że wymierzona kara jest karą najłagodniejszą. Jednocześnie zdaniem Sądu bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje wynik innego toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego, bowiem każda sprawa oceniana jest indywidualnie w odniesieniu do konkretnych okoliczności danej sprawy. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.