VI SA/Wa 2676/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego P. K. kwotę 723 (siedemset dwadzieścia trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2013 r. nakładającą na P. K. (skarżącego w niniejszej sprawie) karę pieniężną za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości L. poprzez umieszczenie urządzenia reklamowego. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2013 r. podczas kontrolnego objazdu dróg prowadzonego systematycznie przez Służby Liniowe Obwodu Drogowego w K. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], km [...], strona lewa, w miejscowości L. stwierdzono zlokalizowanie tablicy reklamowej o treści: "[...]" wskazującej miejsce prowadzenia działalności gospodarczej oraz zakres świadczonych usług. Na miejscu została sporządzona dokumentacja zdjęciowa oraz dokonano obmiaru powierzchni reklamy, co zostało potwierdzone meldunkiem Obwodu Drogowego w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. W oparciu o posiadaną mapę ewidencyjną przedmiotowego terenu zarządca drogi ustalił, iż reklama została umieszczona na działce nr [...] (obręb [...], L.) wchodzącej w skład pasa drogowego drogi krajowej nr [...], którego zarządcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zmierzona odległość od krawędzi jezdni wynosiła 5,0 m. Wymiary tablicy: 3,98 m x 1,5 m co dało powierzchnię reklamy 5,97 m2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zobowiązując go jednocześnie do przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego terminie 7 dni od daty otrzymania w/w pisma. Pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu w dniu [...] kwietnia 2013 r. W dniu [...] maja 2013 roku skarżący poinformował organ drogą elektroniczną, iż przedmiotowa reklama została usunięta w dniu [...] maja 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 40 ust 12 pkt 1, ust. 13 w zw. z ust. 6 oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, dalej u.d.p.) oraz § 1 pkt 3, § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r. Nr 148. poz. 886), art. 104 i art. 107 k.p.a. - nałożył na P. K. karę pieniężną w wysokości 2.626,80 zł (słownie: dwa tysiące sześćset dwadzieścia sześć złotych 80/100) za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...], km [...], strona lewa, w m. L. od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. (11 dni). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotową reklamę usunięto z pasa drogowego [...] w dniu [...] maja 2013 r. Przyjęty termin usunięcia reklamy ustalony został na podstawie pisemnej informacji pracownika Obwodu Drogowego w K. (meldunek z dnia [...] maja 2013 r.), sporządzonej podczas objazdu dróg prowadzonego systematycznie przez Służby Liniowe. Organ uznał, że materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, iż doszło do zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] poprzez umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej. Kara pieniężna w wysokości 2.626,80 zł ustalona została jako 10 - krotność opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych tj. iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za 1m2 powierzchni reklamy określonej w § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Powierzchnia reklamy zgodnie z obmiarem dokonanym przez pracownika Służby Liniowej Obwodu Drogowego K. wynosiła 5,97m2. Stawka opłaty za 1m2 powierzchni reklamy zgodnie z rozporządzeniem wynosi 4,00 zł. Okres samowolnego zajęcia pasa drogowego naliczono od dnia stwierdzenia przez Organ umieszczenia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] tablicy reklamowej, tj. od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r., który zgodnie z notatką służbową - meldunkiem - z dnia [...] maja 2013 r. sporządzoną przez pracownika Obwodu Drogowego K., przyjęto jako dzień usunięcia urządzenia z pasa drogowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że umieszczenie przez niego tablicy reklamowej w pasie drogowym nastąpiło nieświadomie, bowiem pas drogowy nie był właściwie wydzielony, a to w jego ocenie, nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami. Zdaniem skarżącego wątpliwa jest również kwestia samego obliczenia powierzchni reklamy i wysokości obliczonej kary pieniężnej, wskazał, że w z dokumentów dostępnych w siedzibie GDDKiA Rejon L. w L. jednoznacznie wynika, że tablica reklamowa zajmuje jedynie około 2 m2 działki nr [...] wchodzącej w skład pasa drogowego drogi krajowej nr [...], a nie jak zostało przyjęte 5,97 m2. Dokonane wyliczenie jest zatem krzywdzące i sprzeczne z treścią art. 40 ust. 4 u.d.p. Skarżący podkreślił, że ustawiając tablicę reklamową w miejscu, gdzie nie widnieją żadne punkty graniczne, bardzo łatwo jest przekroczyć granicę pasa drogowego. Ponadto wydanie zaskarżonej decyzji jest sprzeczne z zasadami spożycia społecznego, bowiem przed jej wydaniem skarżący powinien otrzymać wezwanie do usunięcia prawa. Utrzymując zakwestionowaną decyzję w mocy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dowody zebrane przez organ były wyczerpujące dla podjęcia rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji dokonano pomiaru odległości tablicy reklamowej od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi, wykonano dokumentację fotograficzną, a jako dokument pomocniczy, uzyskano dokumenty geodezyjne tj. mapę ewidencyjna oraz skrócony wypis z rejestru gruntów. Mapy zaopatrzone są w skalę i stanowią urzędowe dokumenty geodezyjne, co pozwoliło na stwierdzenie iż reklama, ustawiona była w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA. Organ stwierdził, że tablica reklamowa została umieszczona w całości w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], natomiast w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód potwierdzający opisywane stanowisko Skarżącego. Organ podkreślił, że pas drogowy w obrębie omawianego terenu sięga około 13 m od krawędzi drogi krajowej. Zatem jeżeli reklama została zlokalizowana w odległości 7,4 m od krawędzi jezdni i miała szerokość 3,98 m to reklama znajdowała się w odl. od 7,4 do 11,38 od krawędzi jezdni. Zatem znajdowała się w 100% na terenie Skarbu Państwa w pasie drogowym [...]. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami § 4 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do urządzeń reklamowych opłata jak też kara naliczana jest za powierzchnie reklamową umieszczona w pasie drogowym. W ocenie organu, bezspornym faktem jest, iż przedmiotowa reklama, której właścicielem jest skarżący była zlokalizowana w pasie drogowym drogi krajowej. Stwierdzenie strony o nieświadomym zajęciu pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, pozostaje bez wpływu na obowiązek nałożony na zarządcę drogi przepisem art. 40 ust. pkt 1 u.d.p. Wobec powyższego, w myśl art. 40 ust. 12 u.d.p. zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zalecie pasa drogowego bez zezwolenia. Przepis ten nie stwarza możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji, gdy podmiot zajmujący pas drogowy nie legitymuje się zezwoleniem na dokonane zajęcie. Organ wskazał również, że powierzchnia reklamy zgodnie z obmiarem dokonanym w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez pracownika Służby Liniowej Obwodu Drogowego w K. wynosiła 5,97m2, co zostało obliczone na podstawie wymiarów tablicy reklamowej, tj. szerokość 3,98 m, wysokość 1,50 m. Wobec powyższego zarządca drogi zobowiązany jest do naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego przez reklamę zgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. za zajęcie 5,97 rn2 pasa drogowego. Stawka opłaty za 1m2 powierzchni reklamy zgodnie z rozporządzeniem wynosi 4,00 zł. Organ podkreślił, że skarżący w toku postępowania nie zgłaszał zastrzeżeń co do wymiarów reklamy. W skardze do Sądu na ww. decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w toku postępowania w ten sposób, że organ administracji publicznej pozbawił stronę prawa do informacji oraz naruszenie art. 77. k.p.a., poprzez nierozpatrzenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 11 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego popierał skargę. Ponownie zakwestionował wskazywaną przez organ szerokość pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była decyzja GDDKiA z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 2626,80 zł za usytuowanie, bez zgody zarządcy drogi, reklamy w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości L.. Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia zdarzenia; dalej: u.d.p.), pas drogowy to: "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania reklam w pasie drogowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (por. uchwałę NSA z 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00; ONSA 2001/1/11 oraz uchwałę z tej samej daty, sygn. akt OPK 3/00, ONSA 2001/1/12). W rozdziale 4 u.d.p. (art. 34-43) zostały zawarte kompleksowo uregulowane zasady gospodarowania pasem drogowym, w tym - w art. 40 - zasady umieszczania w nim obiektów budowlanych, urządzeń, wykonywania robót niezwiązanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu, za zgodą udzieloną w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, a także za opłatą ustaloną przez zarządcę drogi. W ust. 2 pkt 3 tego artykułu ustawodawca wyraźnie wskazał, że wymagane jest zezwolenie w formie decyzji administracyjnej wydanej przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego, "w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam". W przepisie tym ustawodawca określił również skutki zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W myśl art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 4 pkt 6 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia, zarządca wymierza sprawcy samowoli karę pieniężną stanowiącą iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego i stawki opłaty przewidzianej za legalne zajęcie pasa drogowego. O tym, co jest reklamą, a co reklamą nie jest, decydują przepisy ustawy o drogach publicznych, która zawiera definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 4 pkt 23 tego aktu, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej. Powyższe przepisy wyznaczają podstawy prawne wydanego przez organy administracyjne rozstrzygnięcia i równocześnie zakres ustaleń faktycznych, jakie organy te powinny dokonać w toku rozpoznania niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o nałożeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego powinny poprzedzać ustalenia w zakresie: podmiotu, czasookresu i miejsca zajęcia powierzchni reklamy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał niepełnych i nierzetelnych ustaleń faktycznych, które nie mogły być podstawą orzeczenia o nałożeniu na stronę kary administracyjnej. Wydając zaskarżoną decyzję GDDKiA naruszyło tym samym przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Należy wyjaśnić, że w toku postępowania organy administracji były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organu tak w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, jak i końcowego rozstrzygnięcia sprawy. W celu realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony (por. choćby wyrok NSA z 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2 poz. 117). Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania administracyjnego organ obowiązany jest także zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał, że "pas drogowy w obrębie omawianego terenu sięga około 13 m od krawędzi drogi krajowej" (v. str. 5 skargi), następnie sumując odległość zlokalizowanej reklamy od krawędzi jezdni oraz szerokość przedmiotowego nośnika reklamowego GDDKiA uznał, że "reklama znajdowała się w 100 % na terenie Skarbu Państwa w pasie drogowym [...]". W ocenie Sądu powyższe stwierdzenia organu odwoławczego nie wynikają z akt sprawy. W szczególności nie wynika z nich wskazywana przez organ szerokość spornego pasa drogowego. Z wypisu skróconego z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2013 r. znajdującego się w nadesłanych aktach administracyjnych wynika jedynie, że działka [...] (na której, zdaniem organu, posadowiona była sporna reklama), stanowi część drogi krajowej nr [...], ma powierzchnię 0,0505 (pięćset pięć m2). Z kolei znajdująca się w aktach mapa ewidencyjna, sporządzona w skali 1:2000 obrazuje, co prawda, położenie działki [...], jednakże nie ma na niej zaznaczonej lokalizacji spornego nośnika, nie jest także określona szerokość pasa drogowego. Na mapie sytuacyjnej (zdjęcie satelitarne - fotografia nr 1) zaznaczono, co prawda miejsce zajęcia pasa drogowego, jednakże brak na niej odniesień do szerokości pasa drogowego. Dokumentacja fotograficzna dotycząca samego nośnika, również nie wskazuje na nic innego, poza tym, że sporny nośnik reklamowy został posadowiony w pewnej odległości od drogi asfaltowej, co jest okolicznością niekwestionowaną przez skarżącego. Skarżący kwestionuje natomiast wskazania organu w decyzji zaskarżonej, że pas drogowy sięga 13 m od krawędzi drogi krajowej. Według skarżącego szerokość spornej działki nr [...] nie wynosi 13 m i nie wynika to z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy. Skarżący zgodziłby się z nałożeniem kary jedynie za część reklamy znajdującej się w pasie drogowym, bowiem pozostała część nie znajdowała się w tym pasie i nie było podstawy do nałożenia kary. Sąd stwierdził, że na podstawie zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, w tym sporządzonej przez organ fotografii oraz znajdujących się w aktach dokumentów geodezyjnych, nie można jednoznacznie ustalić, czy i jaka część spornej reklamy znajdowała się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (na odcinku opisanym w zaskarżonej decyzji). W tej sytuacji konieczne jest dokonanie przez GDDKiA ponownej, dokładnej lokalizacji przedmiotowej reklamy z uwzględnieniem jej wymiarów, szczególnie szerokości (łącznie z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami - co wynika z powołanej definicji reklamy), w celu ustalenia, czy i ewentualnie w jakim zakresie przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym [...] (okres zajęcia tj. od [...] kwietnia 2013 r. do [...] maja 2013 r. jest niesporny między stronami). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza art. 7, 77 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec braku rzetelnego materiału dowodowego dostatecznie dokumentującego lokalizację przedmiotowej reklamy, stwierdzenie zajęcia pasa drogowego i wymierzenie z tego tytułu sankcji administracyjnej było co najmniej przedwczesne. Dokonanie ustaleń faktycznych w sprawie należy do obowiązków procesowych organu. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy GDDKiA będzie zobowiązany do uwzględnienia wskazań wynikających z powyższych rozważań Sądu, w szczególności poprzez jednoznaczne wykazanie faktu zajęcia pasa drogowego pod sporną reklamę. W tym zakresie konieczne będzie posłużenie się na przykład mapą zasadniczą z chwili kontroli, ze wskazaniem jej rodzaju i skali oraz opisem - legendą, o odpowiedniej szczegółowości, bądź jej wycinkiem sporządzonym przez uprawnionego geodetę ze stosownym naniesieniem przedmiotowego nośnika reklamowego, z zachowaniem reguł postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i art. 152 ppsa orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 ppsa w zw. z art. 205 ppsa.