VI SA/Wa 268/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. Z. i H. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego w pasie drogowym drogi krajowej oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – organ II instancji - decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Z. Z. oraz H. Z. – skarżących - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – organ I instancji - z dnia [...] września 2008 r. nie zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję. Ustalono, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r., skarżący wystąpili o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki o nr [...], położonej w miejscowości [...]. Organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2008 r. nie zezwolił na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] M. – B. do działki nr [...] w m. S. Od decyzji tej skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazano, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem Nr 1 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości...)". Uznano, że w rozpatrywanej sprawie brak jest istnienia wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, mogącej stanowić przesłankę przemawiającą za ewentualnym uwzględnieniem żądania skarżących. Uznano, że działka, na którą miałby zostać urządzony zjazd posiada możliwość dojazdu z drogi wewnętrznej będącej w posiadaniu Gminy, której zadaniem jest zapewnienie obsługi terenów przyległych. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że działka nr [...], przylega po stronie południowej do drogi krajowej nr [...] oraz po stronie północnej do drogi wewnętrznej, będącej w posiadaniu Gminy i może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi niższej kategorii. Zdaniem organu II instancji budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi, co zdaniem organu zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (nie publ.). Organ II instancji wskazał, że zgodnie z § 3 pkt 4 cytowanego rozporządzenia przez klasę drogi należy rozumieć przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych, a zatem droga krajowa nr [...] musi zachować parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie możliwości sytuowania zjazdów. Podstawą prawną wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi jest zdaniem organu przepis art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jego zdaniem zgoda na lokalizację zjazdu bądź też odmowa wyrażenia takiej zgody następuje w formie decyzji administracyjnej, która jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, co zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 1219/2000 (nie publ.) - "decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (w obecnym stanie prawnym art. 29 ust. 1, ust. 3 lub ust. 4 – dopisek organu) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ administracyjny może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd". Wskazano, że to, iż decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, że organ działa w sposób dowolny, ponieważ wydając decyzję w kwestii zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej organ kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W zakresie przywołanego rozporządzenia, podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest wskazany wyżej § 9 ust. 1 pkt 3, pozwalający na lokalizację zjazdu z drogi posiadającej klasę GP jedynie w sytuacjach wyjątkowych, tylko wtedy, gdy nie istnieje możliwość innego dojazdu do nieruchomości, brak jest także możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bo jak wskazano wyżej, działka o nr ewid. [...], położona w miejscowości [...] posiada możliwość zapewnienia dojazdu z drogi wewnętrznej, pozostającej we władaniu Gminy. Zdaniem organu twierdzenie skarżącego o istnieniu zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę o nr [...] nie zostało przez niego w żaden sposób udokumentowane - skarżący nie przedstawił zgody zarządcy drogi na lokalizację tego zjazdu ani też mapy sytuacyjno - wysokościowej, która mogłaby potwierdzić istnienie tego zjazdu. Do wniosku złożonego w Oddziale w [...] w dniu [...] grudnia 2007 r. załączona została oryginalna mapa zasadnicza, wykonana w skali 1:500, obejmująca swoim zasięgiem część działki o nr [...] wraz pasem drogowym drogi krajowej nr [...], przylegającym do tej działki, datowana na dzień [...] grudnia 2007 r., która również nie potwierdza istnienia zjazdu. Oświadczenia osób prywatnych przedłożone w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez Oddział w [...] (postępowanie dotyczące uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy zjazdu na działkę nr [...], zakończone postanowieniem Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...] września 2008 r., potwierdzają jedynie, że poprzedni właściciele działki nr [...] dojeżdżali do tej nieruchomości od strony drogi krajowej, lecz nie mogą stanowić dowodu, że ów dojazd odbywał się zjazdem, usytuowanym zgodnie z obowiązującymi przepisami, wykonanym za zgodą zarządcy drogi bądź też wcześniej przez samego zarządcę. Biorąc pod uwagę opisany wyżej stan faktyczny i prawny sprawy, zdaniem organu II instancji udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę o nr [...], położoną w miejscowości [...] oznaczałoby naruszenie powołanego wyżej, nader surowego przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia, prowadzące do powstania dodatkowego punktu kolizji na drodze, powodującego zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], co musi być uznane za niedopuszczalne. Dlatego też Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyważając słuszny interes w sprawie (stosownie do zapisu art. 7 k.p.a.), przyznał ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Skargę na powyższą decyzję organu II instancji złożyli skarżący wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 29 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – poprzez nie udzielenie zgody na urządzenie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr o nr [...] pomimo istniejących pozytywnych przesłanek faktycznych i prawnych. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że dotyczące rozpatrywanej sprawy decyzje zostały wydane z naruszeniem obowiązujących w tej mierze przepisów prawa, bez analizy stanu faktycznego i z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego. W szczególności uznano, że powołany przez organ administracji publicznej przepis art. 29 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie zawiera takich przeciwwskazań. Ich zdaniem wykonanie zjazdu nie będzie miało negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu na drodze. Wskazali, że organ nie przeprowadził przy tym wnikliwego postępowania dowodowego, którego celem byłoby ustalenie, że tan zjazd istniał wcześniej. Wskazali, że negatywna decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pozbawiła ich, jako właścicieli, dojazdu do będących własnością działki. Wskazali, że przejazd proponowany przez organy a przebiegający przez wskazany teren naraziłby wiele osób na niebezpieczeństwo. Podnieśli, że wskazana droga biegnie z innej strony działki, co będzie powodowało konieczność "nadłożenia drogi". Wskazali, że nie można wykluczyć, że działka w przyszłości będzie miała charakter działki budowlanej i tym bardziej jest konieczny dostęp do drogi publicznej. Za błędny uznali argument organu o spowodowaniu przez projektowany zjazd niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego. Odpowiednie przygotowanie zjazdu nie stwarzałoby żadnego zagrożenia dla ruchu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję organu II instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. nie zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem nr 1 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości...)". Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie nie można dopatrzeć się istnienia wyjątkowej sytuacji, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 powołanego rozporządzenia, mogącej stanowić przesłankę przemawiającą za ewentualnym uwzględnieniem żądania skarżących, zwłaszcza że działka, na którą miałby zostać urządzony zjazd posiada możliwość dojazdu z drogi wewnętrznej będącej w posiadaniu Gminy, której zadaniem jest zapewnienie obsługi terenów przyległych. Podstawą prawną wyrażenia bądź odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi jest art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgoda na lokalizację zjazdu bądź też odmowa wyrażenia takiej zgody następuje w formie decyzji administracyjnej, która jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wyważając słuszny interes w sprawie (stosownie do zapisu art. 7 k.p.a.), organy właściwie uznały w tym wypadku prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza, że indywidualny interes strony w zasadniczym stopniu może być zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości z przylegającej drogi pozostającej we władaniu Gminy. Ponadto należy uznać, że lokalizacja zjazdu w opisanym wyżej miejscu byłaby sprzeczna z przywołanymi wyżej przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Prawidło uznano, że prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 ustawy o drogach publicznych - wyrok z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA 3268/95 (nie publ.). Ponadto słusznie wskazano, że zarzut skarżącego jakoby przed rozpoczęciem prac związanych z przebudową drogi krajowej nr [...], działka o nr [...] posiadała zjazd z tej drogi, który w wyniku podjętych prac drogowych został zlikwidowany, jest niezasadne. Miejsce, które skarżąca uważała za zjazd nie stanowiło legalnego zjazdu,charakteryzującego się określonymi parametrami technicznymi, lecz jedynie rozjeżdżoną część pasa drogowego, wykonaną z gruzu ceglanego i ziemi. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98 (nie publ.), "...Za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą...". Z tego powodu należy zauważyć, że oświadczenia złożone przez osoby wskazane przez skarżących wskazują jedynie na fakt, iż poprzedni właściciele działki nr [...] dojeżdżali do tej nieruchomości od strony drogi krajowej w taki sposób, ale nie wskazują, iż zjazd taki był zaakceptowany przez zarządcę drogi w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, wykonanym za zgodą zarządcy drogi, bądź też wcześniej przez samego zarządcę. Zdaniem sądu interes społeczny, wynikający z obowiązku zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu na drogach krajowych, a wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku strony (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 132/99). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż decyzje dotyczące zjazdu z drogi publicznej wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA2605/00, ONSA 2004/2/58 i in.). To, że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza jednak, że organ działa w sposób dowolny, ponieważ wydając decyzję w kwestii zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej organ kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wyroki NSA określają również jakie powinny być granice tego uznania. I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2001 r. "wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na umiejscowienie zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Podobną tezę zawiera wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, stwierdzający, że "Ustawa z 1985 r. o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy. Stąd też decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego". Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera również szczegółowe wskazania odnoszące się do kryteriów udzielania zgody na zjazd. Tak więc, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764: "1. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. 2. Okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącego na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę, ponieważ są to rozwiązania sprzed wielu lat, kiedy to natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi było znacznie mniejsze niż obecnie. (...)". Znaczenie natężenia ruchu jako czynnika obiektywnego, podlegającego kwantyfikacji, podnosi też wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1173/98, LEX nr 41375, w myśl którego "Wykonanie dodatkowego zjazdu w bliskiej odległości od istniejącego musiałby stwarzać utrudnienie w komunikacji na odcinku drogi krajowej i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, zwłaszcza przy tak dużym jego nasileniu – 6.656 pojazdów na dobę". NSA podnosił również znaczenie wymagań technicznych (wyrok z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1193/97, LEX nr 41398) wskazując, iż "odpowiedzialność organów administracji dróg publicznych za właściwe kształtowanie warunków komunikacji drogowej, między innymi przez wyrażanie zgody w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdów z dróg przez nich administrowanych, mieści w sobie również obowiązek przestrzegania wytycznych projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne". W świetle przedstawionego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi wątpliwości. Organ ten wydając tę decyzję nie naruszył granic swobodnego uznania i precyzyjnie określił przesłanki, którymi się kierował ją wydając. Tak więc wziął on przede wszystkim pod uwagę podstawową kwestię bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, wskazując na znaczące nasilenie ruchu na przedmiotowej drodze krajowej, rozpatrzył uwarunkowania techniczne proponowanego zjazdu – w aspekcie wymagań stawianych przez przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, uzasadnił charakter dotychczasowego wjazdu i wskazał dlaczego nie może on być traktowany jak zjazdy, a także odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżących, w tym również do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie idzie w istocie o potwierdzenie wcześniej istniejącego zjazdu. Organ wskazał, że ten istniejący wcześniej zjazd był rozjeżdżonym poboczem, które nie miało statusu zjazdu. Należy zauważyć, iż przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90). Zgodnie z art. 39 ust. 3 wskazanej ustawy "...Urządzenie zjazdów z drogi istniejącej należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi po uzyskaniu zezwolenia zarządu drogi...". Kontrolując zaskarżoną decyzję należy także podkreślić, że kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów przez organy administracyjne, wynikająca z art. 80 k.p.a., wyłącza zasadniczo możliwość odmiennej oceny przez sąd administracyjny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolny (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 1998 r., sygn. akt III SA 5203/98; LEX nr 44809). Sąd administracyjny nie jest bowiem organem III instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór, w ramach realizacji zasady swobodnej (a nie dowolnej) oceny dowodów, jest słuszny, gdyż Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1998 r., sygn. akt l SA/Kr 36/97; LKX nr 34108). Innymi słowy, jeżeli postępowanie dowodowo-wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa. Wówczas Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia, gdyż, jak to wyżej wskazano, sprawuje on kontrolę tylko pod kątem legalności orzeczenia, nie zaś jego słuszności. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w rozpatrywanej sprawie przepisów postępowania, a w szczególności zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia art. art. 6, art. 7, art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.