VI SA/Wa 2681/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę W dniu 9 września 2020 roku, działający na podstawie upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 8 września 2020 roku (dalej też jako "WIF" lub "organ I instancji"), jego Zastępca, rozpoczął czynności kontrolne w prowadzonej przez A. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej też jako "skarżąca", "strona", "przedsiębiorca" lub "spółka") aptece ogólnodostępnej położonej w Z. przy ul.[...] 9 lok. 1.14 (dalej też jako "A."). Pismem z dnia 11 września 2020 roku spółka wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem prawa, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm., dalej też w skrócie jako "u.p.p."), zarzucając naruszenie: - art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez wszczęcie kontroli w zakresie przedmiotowym obejmującym m.in. zakres przedmiotowy uprzednio zakończonej kontroli; - art. 49 ust. 9 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez prowadzenie czynności kontrolnych w zakresie niezgodnym z zakresem przedmiotowym kontroli, wskazanym w zawiadomieniu z dnia 12 sierpnia 2020 roku o zamiarze wszczęcia kontroli; - art. 48 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez zbyt ogólnikowe wskazanie zakresu przedmiotowego kontroli, uniemożliwiające weryfikację legalności konkretnych czynności kontrolnych. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] września 2020 roku zdecydował o kontynuowaniu czynności kontrolnych podjętych w ramach kontroli przedsiębiorcy, na które to postanowienie spółka wniosła zażalenie do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej też jako "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "GIF"). Główny Inspektor Farmaceutyczny postanowieniem z dnia [...] października 2020 roku nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2020 roku. Organ odwoławczy uznał między innymi, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 u.p.p., gdyż sprzeciw wobec poprzedniej kontroli nie został przez WIF rozpatrzony, co jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych (por. art. 59 ust. 8 u.p.p.). GIF podzielił także stanowisko WIF, że nie jest uzasadnione powoływanie się przez przedsiębiorcę na jeszcze wcześniejszą kontrolę przeprowadzoną w styczniu 2017 roku, gdyż zakresem przedmiotowym kontroli było zweryfikowanie spełniania ustawowych przesłanek pozwalających na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wskazanych w zawiadomieniu w dacie przeprowadzenia kontroli, a nie we wcześniejszym okresie, który był objęty kontrolą w 2017 roku. W ocenie GIF również zakres kontroli prowadzonej przez WIF w rozpatrywanej sprawie nie wykracza poza zakres wskazany w upoważnieniu z dnia 8 września 2020 r., który obejmuje spełnianie stawowych przesłanek pozwalających na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. przestrzeganie limitu prowadzenia aptek określonego w art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm., dalej też jako "u.p.f."). Zdaniem GIF zarówno zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia[...] sierpnia 2020 r., jak i upoważnienie do przeprowadzenia kontroli z dnia [...] września 2020 r. zawierają przy tym określenie zakresu przedmiotowego kontroli. Na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2020 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: - art. 58 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, że kontrola dotyczyła okresu nieobjętego uprzednio zakończoną kontrolą, podczas gdy kontrola obejmowała swym zakresem uprzednio zakończoną kontrolę przeprowadzoną przez ten sam organ; - art. 49 ust. 9 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p. poprzez stwierdzenie, że organ pierwszej instancji prowadził czynności kontrolne w zakresie zgodnym z zakresem kontroli, wskazanym w zawiadomieniu z dnia 12 sierpnia 2020 r. o zamiarze wszczęcia kontroli, podczas gdy czynności te przekraczały zakres przedmiotowej kontroli; - art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p. poprzez stwierdzenie, że zakres przedmiotowej kontroli odpowiadał przepisom ustawy o prawach przedsiębiorców, podczas gdy zakres kontroli był przez organ pierwszej instancji wskazany w sposób ogólnikowy, przez co skarżąca nie mogła dokonać weryfikacji legalności konkretnych czynności kontrolnych dokonywanych przez organ kontrolujący; - art. 59 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez uznanie w sposób ogólnikowy, że wniesienie sprzeciwu jest nieuzasadnione, albowiem dotyczy innych okoliczności, podczas gdy organ drugiej instancji winien skonkretyzować i wskazać o jakie okoliczności chodzi; - art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."), gdyż postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. GIF w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a."), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Art. 59 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców przewiduje, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58. Sprzeciw wymaga uzasadnienia (ust. 1). Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego (ust. 3). Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (ust. 4). Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust.7). Z powyższego wynika, iż przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów dotyczących: 1. zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli (art. 48 u.p.p.) 2. wykonywania kontroli przez upoważnionych pracowników organu kontroli (art. 49 u.p.p.); 3. wykonywania kontroli podczas nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej (art. 50 ust. 1 i 5 u.p.p.); 4. przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę ustawy (art. 51 ust.1 u.p.p.); 5. zakazu podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli przedsiębiorcy, z wyłączeniem określonych ustawą przypadków (art.54 ust.4 u.p.p.); 6. czasu trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym (art. 55 ust 1 i ust. 2 u.p.p.); 7. zakazu przeprowadzania kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ (art. 58 u.p.p.). Tak więc ustawodawca enumeratywnie wymienia przepisy, których naruszenie przez organ kontroli, może skutkować wniesieniem sprzeciwu. Jest to zamknięty katalog przesłanek ustawowych, których spełnienie warunkuje zastosowanie powyższego przepisu w sprawie. Odnosząc się zatem do podniesionych skardze zarzutów, odpowiadających normatywnemu wzorcowi z art. 59 ust. 1 u.p.p., w ocenie Sądu, w skardze nie wykazano, iż istotnie są one zasadne a tym samym w sprawie zaistniały przesłanki do odstąpienia od czynności kontrolnych. W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 58 ust. 1 u.p.p. W ocenie skarżącej kontrola dotyczyła bowiem okresu objętego uprzednio zakończoną kontrolą, przeprowadzoną przez ten sam organ. Zarzut ten jest bezzasadny. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu 21 września 2020 roku przez Zastępcę [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jasno wynika, że kontrola wszczęta na podstawie zawiadomienia z dnia 16 lipca 2020 roku, nie została przeprowadzona, a tym samym zakończona, z uwagi na nierozpatrzenie w terminie trzech dni roboczych poprzednio wniesionych przez skarżącą sprzeciwów. Zgodnie natomiast z art. 58 ust. 1 u.p.p. organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Skoro zatem kontrola wszczęta na podstawie zawiadomienia z dnia 16 lipca 2020 roku nie została zakończona, to oczywistym jest, że nie doszło w sprawie do naruszenia art. 58 ust. 1 u.p.p. O naruszeniu przedmiotowego przepisu nie może tez świadczyć powoływanie się przez stronę na kontrolę przeprowadzoną w Aptece 2017 roku, skoro, zgodnie z art. 58 ust. 2 pkt 1 u.p.p., przepisu ust. 1 nie stosuje się w przypadku, gdy kontrola ma dotyczyć okresu nieobjętego uprzednio zakończoną kontrolą. Tymczasem charakter skierowanego do spółki wezwania z dnia 9 września 2020 roku czytelnie wskazuje, że jej wyjaśnienia mają dotyczyć stanu obecnego, ewentualnie planów na przyszłość (cyt.: "czy apteka jest lub ma być prowadzona w formie programu franczyzowego...."). Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p. poprzez zbyt ogólnikowe wskazanie zakresu kontroli. Zgodnie bowiem z art. 37at ust. 1 u.p.f. organ zezwalający jest uprawniony do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie. Z kolei ust. 2 przedmiotowego przepisu stanowi, że czynności w zakresie inspekcji oraz czynności kontrolne przeprowadza się na podstawie upoważnienia wydanego przez organ zezwalający. W przedmiotowej sprawie w zawiadomieniu z dnia 12 sierpnia 2020 roku WIF wyraźnie wskazał, do czego miał upoważnienie w cyt. przepisie art. 37at. ust. 2 u.p.f., że zakres kontroli obejmuje sprawdzenie spełniania ustawowych przesłanek pozwalających na prowadzenie apteki ogólnodostępnej tj. przestrzegania limitu prowadzenia aptek określonego w art. 99 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki oraz zapewnienia wykonywania czynności fachowych przez personel posiadający stosowne uprawnienia, w tym zastrzeżonych do obowiązków kierownika apteki. Wszystkie te wymagania odnośnie podmiotu dysponującego zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wprost wynikają z przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne i wyrzyskie je podmiot taki winien spełniać. Bynajmniej zakresu tego, ujętego w zawiadomieniu WIF z dnia 12 sierpnia 2020 roku, nie przekroczył dokonujący kontroli A. Zastępca WIF, określając w swym wezwaniu z dnia 9 września 2020 roku, jakie konkretnie wyjaśnienia winna skarżąca przedłożyć oraz jakie dokumenty przekazać. Zagadnienia ujęte w ww. wezwaniu odnosiły się do kryteriów wskazanych w art. 99 ust. 3 u.p.f., które podmiot dysponujący winien spełniać. Niedopuszczalne jest przy tym kwestionowanie przez skarżącą, na etapie kontroli, uprawnień organów inspekcji farmaceutycznej do badania spełniania przez nią wymagań statuowanych w art. 99 ust. 3 u.p.f., z powołaniem się na przywołane w skardze orzecznictwo NSA, z którego, zdaniem spółki, wynika, że przepis art. 99 ust. 3 u.p.f. odnosi się jedynie do wydawania nowych zezwoleń na prowadzenie aptek. Po pierwsze, cytowane przez spółkę orzeczenia dotyczą kwestii postępowań administracyjnych w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki a nie ograniczenia w jakikolwiek sposób uprawnień kontrolnych organów inspekcji farmaceutycznej w obszarze badania kryteriów z art. 99 ust. 3 u.p.f. Zarzuty tego typu spółka mogłaby podnosić ewentualnie w przyszłości w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby zmiana zezwolenia ale nie czynić je podstawą sprzeciwu wobec czynności kontrolnych składanego na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.p. Ponadto, na marginesie zauważyć należy, że bynajmniej orzecznictwo NSA w tym przedmiocie nie jest jednolite. W jednym z nowszych orzeczeń z dnia 11 sierpnia 2020 roku sygn. akt II GSK 3573/17 NSA wskazał, że "jeżeli więc, podmiot przejmujący zezwolenie pierwotnie udzielone podmiotowi przejmowanemu musi spełniać warunki, od spełnienia których jest uzależnione jego przyznanie, albowiem przejęcie zezwolenia, a co za tym idzie wykonywanie wynikających z niego uprawnień, nie może abstrahować od określonych ustawą aktualnych warunków jego udzielenia – zwłaszcza, że chodzi przecież o te same uprawnienia, to jest o uprawnienie do prowadzenia konkretnej apteki ogólnodostępnej – zaś niekwestionowany stan faktyczny rozpatrywanej sprawy potwierdza zmaterializowanie się negatywnego warunku udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 99 ust. 3 ustawy – Prawo farmaceutyczne, to w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek o zaktualizowaniu się w związku z powyższym wyjątku od zasady sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków, o którym mowa w art. 494 § 2 in fine k.s.h.". Tym samym nie doszło także do naruszenia art. 48 ust. 3 pkt 4 u.p.p. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.