VI SA/Wa 2683/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Ł. F. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich oddala skargę Przedmiotem skargi Pana L. F. ("skarżący") do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lipca 2013 roku, utrzymująca w mocy uchwałę Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] maja 2013 roku w sprawie skreślenia Pana L. F. z listy aplikantów radcowskich prowadzonej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej jako "k.p.a." w związku z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.) Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] października 2009 r. L. F. został wpisany na listę aplikantów radcowskich. Ślubowanie złożył [...] stycznia 2010 r. Odbywając I rok aplikacji radcowskiej w roku 2010, L. F. nie zaliczył go z powodu uzyskania negatywnej oceny z kolokwium z zakresu postępowania cywilnego. Powtarzał I rok aplikacji w roku szkoleniowym 2011. Będąc na II roku aplikacji radcowskiej w roku szkoleniowym 2012, uzyskał oceny niedostateczne z trzech kolokwiów, tj. z kolokwium z prawa gospodarczego, prawa upadłościowego i naprawczego, ochrony własności intelektualnej, z kolokwium z prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz z prawa spółek handlowych, czyli ponownie nie zaliczył roku szkoleniowego. Podobnie jak poprzednio, miało to miejsce z uwagi na niezaliczenie wszystkich przewidzianych dla danego roku kolokwiów. Ponadto orzeczeniem Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., L. F. został uznany winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego polegającego na przekroczeniu granicy wolności słowa i pisma, i wymierzona mu została kara upomnienia. W odpowiedzi na jego wniosek w sprawie powtarzania II roku aplikacji radcowskiej, Dziekan Rady w piśmie z dnia 27 lutego 2013 r. poinformował o braku podstaw do uwzględnienia jego wniosku z uwagi na treść § 28 ust. 4 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Skarżący złożył do Ministerstwa Sprawiedliwości, Wydziału Adwokatury, Radców Prawnych i Doradców Podatkowych w Departamencie Zawodów Prawniczych i Dostępu do Pomocy Prawnej skargę na bezczynność (zawartą w piśmie z dnia 9 kwietnia 2013 r.), w której podkreślił, że wobec jego osoby nie dopełniono obowiązku skreślenia z listy aplikantów radcowskich. Skarga ta została przekazana według właściwości. Pismem z dnia 10 maja 2013 r., Pan L. F. skierował do Ministerstwa Sprawiedliwości, Wydziału Adwokatury, Radców Prawnych i Doradców Podatkowych w Departamencie Zawodów Prawniczych i Dostępu do Pomocy Prawnej wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego wobec Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., z uwagi na fakt, że w dalszym ciągu nie została podjęta uchwała w przedmiocie skreślenia strony z listy aplikantów radcowskich. Skarga została przekazana według właściwości. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. skreśliła Pana L. F. z listy aplikantów radcowskich, prowadzonej przez Radę Okręgową Izby Radców Prawnych w W. z mocą od dnia 1 stycznia 2013 r. i pouczyła o trybie i terminie złożenia środka odwoławczego. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały organ I instancji wskazał art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w zw. z § 19 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 90/VII/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że aplikant dwukrotnie nie zaliczył roku szkoleniowego w toku odbywanej aplikacji radcowskiej. Będąc na I roku L. F. nie zaliczył kolokwium z zakresu postępowania cywilnego i powtarzał ten rok szkoleniowy. Na II roku aplikacji radcowskiej otrzymał oceny niedostateczne z trzech kolokwiów, tj. z kolokwium z prawa gospodarczego, prawa upadłościowego i naprawczego, ochrony własności intelektualnej, z kolokwium z prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz z prawa spółek handlowych. Rada podkreśliła jednocześnie, że zgodnie z § 28 ust. 4 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać tylko jeden rok szkoleniowy. W ocenie Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., w przedmiotowej sprawie niezaliczenie przez odwołującego się więcej niż jeden raz roku szkoleniowego, stanowiło wystarczającą przesłankę do skreślenia z listy aplikantów radcowskich z uwagi na treść art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych w zw. z § 19 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Pismem z dnia 14 kwietnia 2013 r. L. F. skierował bezpośrednio do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych "skargę" na powyższą uchwałę, wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższa "skarga" została przekazana do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych celem nadania biegu postępowania międzyinstancyjnego w postaci “odwołania". Jako wniosek dowodowy odwołujący się wskazał zawezwanie OIRP w W. do przesłania uwierzytelnionych kserokopii: projektu umowy, karty odpowiedzi i protokołu z kolokwium ustnego z kolokwiów których nie zaliczył na II roku aplikacji radcowskiej. Zarzucił, że uchwała została do niego wysłana listem zwykłym, co powoduje trudność w określeniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia zgodnie z treścią pouczenia. Powołał się na załączoną kserokopię swojej skargi z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą skierował do Ministerstwa Sprawiedliwości. Wszystkie zarzuty tej skargi dotyczyły kolokwiów przeprowadzonych na II roku aplikacji radcowskiej, których nie zaliczył, których wyniki określił jako "wypaczone". Pismem z dnia 17 czerwca 2013 r., skierowanym do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych przesłał swoją korespondencję doręczoną do Biura Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Stwierdził, że przesyłka zawierająca uchwałę została mu wrzucona do skrzynki, co w jego ocenie powoduje bezskuteczność korespondencji i nie wywołuje skutków prawnych co do biegu terminu do wniesienia ewentualnego odwołania. Pismem z dnia 22 lipca 2013 r., również skierowanym bezpośrednio do organu II instancji, Pan L. F. uzupełnił swoje odwołanie wnosząc o zawezwanie OIRP w W. do przesłania klucza prawidłowych odpowiedzi z przedmiotu "prawo spółek handlowych" oraz z przedmiotu "prawo gospodarcze, własność intelektualna" z kazusu z II terminu wraz z kartami jego odpowiedzi. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych zaskarżoną obecnie uchwałą rozpatrzyło odwołanie i utrzymało w mocy uchwałę Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] maja 2013 roku w sprawie skreślenia Pana L. F. z listy aplikantów radcowskich prowadzonej przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie. Powołało się na ustawowe uprawnienie organów samorządu radcowskiego do organizowania aplikacji oraz określania jej zasad, a w konsekwencji weryfikowania przez organy samorządu wiedzy niezbędnej do wykonywania zawodu radcy prawnego oraz dokonywania szeroko pojętej oceny uwarunkowań osobistych osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do wykonywania zawodu radcy prawnego. Powyższe stanowisko organ odwoławczy odniósł do art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd sprawuje pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego obrony. Stosownie do art. 41 pkt 4 ustawy o radcach prawnych, do zadań samorządu należy między innymi przygotowywanie aplikantów radcowskich do należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, co bez wątpienia dotyczy także kształcenia aplikantów radcowskich. Samorząd radcowski jest uprawniony do organizowania i nadzorowania szkolenia zawodowego w formie aplikacji. Aplikanci jako członkowie samorządu zawodowego są natomiast obowiązani stosować się do uchwał jego organów. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wskazało, że w ramach delegacji ustawowej, stosownie do treści art. 60 pkt 8 lit c ustawy o radcach prawnych, do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy między innymi uchwalanie regulaminów odbywania aplikacji radcowskiej. Obecna treść Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej stanowi załącznik do uchwały Nr 90/VII/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Tym samym Prezydium wskazało, że samorząd zawodowy odpowiedzialny jest za właściwe wyszkolenie przyszłych radców prawnych - profesjonalnych pełnomocników. Powołało się na art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowiący o możliwości skreślenia aplikanta radcowskiego przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w przypadku stwierdzenia jego nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego. Tego rodzaju uchwała stanowi decyzję uznaniową. Ustawowym kryterium uznania administracyjnego jest w tym przypadku przydatność aplikanta do wykonywania zawodu, przy czym ustawodawca nie wskazał jakie konkretnie elementy składają się na stan faktyczny mogący stanowić przyczynę skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich. Wskazuje te elementy § 19 ust. 2 Regulaminu stanowiąc, że niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego lub negatywna ocena patrona stanowią podstawę do stwierdzenia przez Radę nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu i skreślenia z listy aplikantów z tego powodu. Natomiast § 28 ust. 4 Regulaminu stanowi, że w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać tylko jeden rok szkoleniowy. Organ odwoławczy wskazał, że właściwe stosowanie art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, wymaga dokonania oceny przydatności aplikanta do wykonywania zawodu radcy prawnego w oparciu o wszelkie okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji. Oznacza to, że niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego lub negatywna ocena patrona mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego i powodować podjęcie uchwały o skreśleniu z listy aplikantów radcowskich na podstawie cyt. normy. Ocenił, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny w zakresie ponownego niezaliczenia roku szkoleniowego przez aplikanta, a obszerne uzasadnienie wskazuje na tok podejmowania decyzji przez organ I instancji. Podejmując uchwałę o skreśleniu z listy aplikantów radcowskich Pana L. F. wskutek stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego, Rada Okręgowej Izby dokonała oceny niezbędnych okoliczności faktycznych sprawy i na tej podstawie zdecydowała o sposobie jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podzielił ocenę, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy o radcach prawnych i ocena ta nie przekracza granic uznania administracyjnego. Uznał, że skoro stan faktyczny sprawy, istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy, został ustalony oraz jest bezsporny, a uzasadnienie uchwały w sposób prawidłowy i logiczny odzwierciedla zastosowane kryterium uznania administracyjnego, to nie doszło do naruszenia art. 37 ustawy o radcach prawnych. Ocenił, że aplikant po raz kolejny nie zaliczył roku szkoleniowego. Za pierwszym razem strona nie zaliczył I roku aplikacji, a będąc na II roku aplikacji nie zaliczył go z powodu uzyskania negatywnej oceny aż z trzech kolokwiów, tj. z kolokwium z prawa gospodarczego, prawa upadłościowego i naprawczego, ochrony własności intelektualnej, z kolokwium z prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz z prawa spółek handlowych. Tymczasem zgodnie z Regulaminem odbywania aplikacji, zarówno niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego oraz negatywna ocena patrona są odrębnymi przesłankami umożliwiającymi stwierdzenie nieprzydatności do wykonywania zawodu i skreślenie z listy aplikantów. W przedmiotowej sprawie organ mógł i oparł swoje rozważania i rozstrzygnięcie o przydatności L. F. do wykonywania zawodu radcy prawnego przede wszystkim z powodu niezaliczenia więcej niż jeden raz roku szkoleniowego. Wskazał, że udokumentowany stan wiedzy aplikanta - spośród okoliczności istotnych z punktu widzenia przedmiotowej sprawy - ma najbardziej skonkretyzowany charakter ustalony na podstawie przeprowadzonych kolokwiów, których to kolokwiów strona nie zaliczyła. Stwierdził, że zaskarżona uchwała nie tylko nie przekracza granic uznania administracyjnego, ale jest realizacją normy kompetencyjnej organu zawartej w art. 37 ust. 2 ustawy. Uzasadniając swoją ocenę organ odwoławczy stwierdził, że wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu profesjonalnych usług prawniczych, wymagających bogatej i ugruntowanej wiedzy z zakresu różnych dziedzin prawa. Negatywne oceny z kolokwiów weryfikujących poziom tej wiedzy stanowią zatem obiektywną przesłankę przemawiającą za stwierdzeniem nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawody radcy prawnego. Stwierdziło przy tym, że nie stanowi to o istnieniu jedynej przesłanki uzasadniającej podjęcie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji, ale świadczy o tym, że ookoliczności uzasadniające stwierdzenie nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego przeważają nad okolicznościami przemawiającymi na korzyść aplikanta L. F. Na niekorzyść strony przemawiał, zdaniem Prezydium także fakt, że strona popełniła w trakcie odbywania aplikacji przewinienie dyscyplinarne, za które wymierzona została jej kara. Odnosząc się do zarzutów dotyczących doręczenia uchwały, Prezydium stwierdziło, że załączona przez stronę kserokopia koperty wskazuje na fakt, że uchwała była wysłana listem poleconym. Nawet jeśli strona otrzymała przesyłkę wprost do skrzynki, to ustalił, że odwołanie strony od uchwały podjętej w dniu [...] maja 2013 r. wpłynęło do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w dniu 3 czerwca 2013 r. Nawet gdyby przyjąć, że strona otrzymała uchwałę już w dniu podjęcia, to i tak odwołanie zostało wniesione przed upływem ustawowego terminu do jego wniesienia. Co prawda odwołanie zostało przekazane przez Prezydium celem nadania biegu postępowaniu między instancyjnemu, ale zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a., podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Odnosząc się do podnoszonych zarzutów zawartych w dołączonej do odwołania korespondencji i późniejszych wniosków strony, organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do § 31 ust. 5 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, od ustalonego przez komisję wyniku kolokwium odwołanie nie przysługuje. Za bezzasadne uznał podważanie uzyskanych z kolokwiów ocen negatywnych. Stwierdził, że brak jest instrumentów umożliwiających weryfikację wyników kolokwiów na obecnym etapie postępowania. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych podzieliło także pogląd organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie tylko możliwe ale i zasadne było nadanie uchwale mocy wstecznej, określając moment wejścia wżycie decyzji z mocą od dnia 1 stycznia 2013 r. W skardze złożonej do tutejszego Sadu L. F. zaskarżył w całości Uchwałę [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie skreślenia go z listy aplikantów radcowskich i wniósł o uchylenie jej w całości, ewentualnie o przekazanie do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zarzucił naruszenie zarówno prawa materialnego jak i procesowego wyrażającego się w naruszeniu art. 75 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niewywiązanie się OIRP w W. z ustawowego i statutowego celu jakim jest należyte przygotowanie aplikanta radcowskiego do wykonywania zawodu radcy prawnego. Nadto wniósł o: zwolnienie w całości z kosztów postępowania, zawezwanie Okręgowej Rady Adwokackiej do wyznaczenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego-adwokata, rozpoznanie sprawy pod nieobecność wnioskodawcy i zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia jego skargi z dnia 14 maja 2013 r. wniesionej do Ministerstwa Sprawiedliwości. Złożył także wnioski dowodowe (bez wskazania okoliczności na jakie miałyby być przeprowadzone) dotyczące wezwania OIRP w W. do przesłania uwierzytelnionych kopii: Regulaminu odbywania aplikacji Radcowskiej, projektu umowy z kolokwium z II terminu "Prawo gospodarczego" oraz arkusza z odpowiedziami z części testowej wraz z kluczem odpowiedzi, testu z kolokwium z II terminu "Prawo Spółek Handlowych" wraz z kartą prawidłowych odpowiedzi oraz wyjawienia składu Komisji Egzaminacyjnej z I terminu kolokwium ustnego z przedmiotu "Prawo Pracy i Ubezpieczeń Społecznych " , przesłuchanie członków ww. Komisji Egzaminacyjnej "Przedmiotu prawo pracy i ubezpieczeń społecznych" na okoliczności sposobu przeegzaminowania mej osoby i uzasadnienia wyniku oceny oraz powołanie biegłego z zakresu znajomości prawa gospodarczego, upadłościowego, prawa ochrony własności intelektualne j i prawa spółek handlowych. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie art. 75 k.p.a., gdyż organ zarówno I instancji jak i organ II instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a sam fakt powołania się na Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej i brak możliwości odwołania się od wyników uzyskanych z kolokwiów nie może się ostać z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji procesowych na poziomie ustawowym, a nie na poziomie aktów podustawowych, które to wykluczają możliwość kontroli legalności podejmowanych uchwał (w sensie pośredniej kontroli). Zdaniem skarżącego trudno uznać, aby organ nie był zobowiązany do zbadania wszechstronnie materiału dowodowego, skoro wykonywanie zawodu radcy prawnego jest "drogą" m.in. poprzez odbywanie aplikacji radcowskiej. Zarzucił pominięcie weryfikacji uzyskanych ocen z kolokwiów, co wprost narusza art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz pośrednio zasady dwuinstancyjności postępowania, co uzasadnia wniosek o ewentualne przekazanie do ponownego rozpoznania ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania "Z daleko idącej ostrożności" skarżący wniósł o ewentualne orzeczenie kasatoryjne i zawezwanie OIRP w W. do wydania uchwały o wpisaniu go na listę aplikantów radcowskich na 2 rok szkoleniowy aplikacji radcowskiej. Podniósł, że z treści Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, nie wynika wprost i jasno ile razy w ciągu aplikacji radcowskiej aplikant może powtarzać (w ogóle) poza powtarzaniem danego roku szkoleniowego. Wynika to dopiero z Uchwały "nowelizującej", wydanej po rozpoczęciu przez niego odbywania aplikacji radcowskiej i w trakcie powtarzanego roku szkoleniowego. Jego zdaniem organ samorządu nie może "zaskakiwać" aplikanta swymi rozstrzygnięciami podczas "korzystania" z praw nabytych, a "cofniętych" niejako przez organy Uchwałodawcze poprzez wydanie załącznika do Uchwały w sprawie Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Dla porządku należy dodać, że w toku postępowania przed Sądem skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wskutek uwzględnienia jego wniosku w tym zakresie. Na rozprawie 5 września 2014r. zostały także uwzględnione jego wnioski z pisma z dnia 18 sierpnia 2014r. (sprecyzowane na rozprawie 5 września 2014r.) o zawiadomienie o niniejszym postępowaniu Prokuratora Rejonowego dla W. i Rzecznika Praw Obywatelskich w celu zapewnienia skarżącemu ochrony "konstytucyjnych i ustawowych praw i wolności obywatelskich". Wskazanym organom zostały skutecznie doręczone odpisy: skargi, odpowiedzi na skargę i zaskarżonej uchwały oraz zawiadomienie o terminie rozprawy. O kolejnej rozprawie został zawiadomiony Rzecznik Praw Obywatelskich. Z jego ramienia nikt się nie stawił, nie wpłynęła odpowiedź na pismo Sądu. Skarżący podał do protokołu rozprawy, że otrzymał pismo od Rzecznika informujące, że nie przystępuje do postępowania, "niemniej jednak będzie je monitorował". Prokuratura Okręgowa w W. Wydział [...] nadesłała pismo z dnia 13 listopada 2014r. informujące, że nie będzie brała udziału w tym postępowaniu. Sąd na rozprawie 14 listopada 2014r. nie uwzględnił wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała odpowiada prawu. Przedmiotem postępowania była ocena, czy na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy zachodzą wystarczające przesłanki do stwierdzenia nieprzydatności skarżącego do wykonywania zawodu radcy prawnego, co stanowi podstawę do skreślenia z listy aplikantów radcowskich. Skarżący oparł skargę na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w zasadzie opierając skargę na przesłance procesowej, naruszenia art. 75 k.p.a. art. 65 ust. 1 Konstytucji oraz zasady dwuinstancyjności postępowania, czyli art. 15 k.p.a. Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie zostały w skardze konkretnie wskazane. Niewątpliwie dotyczą prawidłowości zastosowania materialnej podstawy rozstrzygnięcia - art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych w zw. z § 19 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Nr 90/VII/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Skarżący bowiem wywodzi, że "z treści Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, nie wynika wprost i jasno ile razy w ciągu aplikacji radcowskiej aplikant może powtarzać (w ogóle) poza powtarzaniem danego roku szkoleniowego, wynika to dopiero z Uchwały nowelizującej a wydanej po rozpoczęciu odbywania aplikacji radcowskiej(...) i w trakcie roku szkoleniowego powtarzanego"(...). Skarżący uważa, ze organ nie może zaskakiwać aplikanta swymi rozstrzygnięciami podczas korzystania z praw nabytych, a cofniętych niejako przez organy uchwałodawcze. Nie ulega wątpliwości, że zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania. Na wstępie należy podkreślić, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych zarówno Okręgowe Izby Radców Prawnych, jak i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych jako kolegialne organy samorządu zawodowego radców prawnych sprawują zróżnicowane zadania z zakresu administracji publicznej. W określonych sytuacjach są także powołane do orzekania w sprawach indywidualnych, w tym między innymi w przedmiocie skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich. Stosownie do treści art. 37 ustawy o radcach prawnych, rada okręgowej izby radców prawnych skreśla aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (skreślenie obligatoryjne), a ponadto może skreślić aplikanta radcowskiego z listy aplikantów radcowskich, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu radcy prawnego (art. 37 ust. 2). Uchwała w tym zakresie ma charakter uznaniowy, przy czym nie oznacza to dowolności. Zgodnie z dotychczasowym dorobkiem orzecznictwa i doktryny kontrola sądowa decyzji uznaniowych ogranicza się do badania zachowania reguł proceduralnych przy ich podejmowaniu a zatem zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada, bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił swoje stanowisko dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Należy podkreślić, że do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy, stosownie do art. 60 pkt 8 lit. c omawianej ustawy, uchwalanie regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. W wykonaniu delegacji ustawowej Rada uchwaliła Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej stanowiący załącznik do uchwały Nr 90/VII/2009 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 17 października 2009 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej. Jednolity tekst uchwały nr 271/VII/2012r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 6 grudnia 2012r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej został przez organ dołączony do akt administracyjnych (jest powszechnie dostępny na http://kirp.pl/aplikacja/#regulamin). Ww. Uchwała uwzględnia zmiany do Regulaminu wprowadzone w 2011 i 2012 roku: http://kirp.pl/wp-content/uploads/2014/09/4-a-Regulamin-odbywania-aplikacji-radcowskiej-tekst-jednolity1.pdf. Nie zawiera przepisów przejściowych, ale jak wynika z § 2 ww. Uchwały, weszła ona w życie z dniem podjęcia i dotyczy zasad odbywania szkolenia zawodowego przez aplikantów radcowskich. Należy podnieść, że kluczowe w sprawie mające zastosowanie przepisy nie uległy zmianom: Przepis § 19 ust. 2 Regulaminu wskazuje, że niezaliczenie więcej niż jeden raz roku szkoleniowego lub negatywna ocena patrona stanowią podstawę do stwierdzenia przez Radę nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu i skreślenia z listy aplikantów z tego powodu. Natomiast w myśl § 28 ust. 4 Regulaminu, w okresie trwania aplikacji aplikant może powtarzać tylko jeden rok szkoleniowy. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 2 u.r.p. aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Niewątpliwie z cytowanych przepisów wynika, że skoro skarżący rozpoczął aplikację z dniem 1 stycznia 2010 r., zatem obowiązany był do jej zakończenia do 31 grudnia 2012 r. Z przedstawionego przez organy samorządu stanu faktycznego, ustalonego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, faktem nie budzącym wątpliwości pozostaje powtórne - w okresie trwania aplikacji - niezaliczenie przez skarżącego roku szkoleniowego. Odbywając I rok aplikacji radcowskiej w roku 2010, L. F. nie zaliczył go z powodu uzyskania negatywnej oceny z kolokwium z zakresu postępowania cywilnego. Powtarzał I rok aplikacji w roku szkoleniowym 2011. W roku szkoleniowym 2012, jako aplikant II roku aplikacji radcowskiej, uzyskał oceny niedostateczne z trzech kolokwiów: z kolokwium z prawa gospodarczego, prawa upadłościowego i naprawczego, ochrony własności intelektualnej; z kolokwium z prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz z prawa spółek handlowych, czyli ponownie nie zaliczył roku szkoleniowego - w okresie trwania aplikacji. Podobnie jak poprzednio, miało to miejsce z uwagi na niezaliczenie wszystkich przewidzianych dla danego roku kolokwiów. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że § 28 ust. 4 Regulaminu w związku z z art. 32 ust. 2 u.r.p. umożliwiał skarżącemu "w okresie trwania aplikacji" możliwość powtarzania tylko jednego roku szkoleniowego. Możliwość tą wykorzystał poprzez powtarzanie I roku aplikacji w roku 2011. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że skarżący z chwilą rozpoczęcia aplikacji 1 stycznia 2010r. "nabył" prawa, które pozwalałyby mu na możliwość - "w okresie trwania aplikacji" - powtarzania nie tylko jednego roku szkoleniowego, ale np. powtarzanie każdego roku aplikacji. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że "każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa." Jak wynika z zapisu cytowanej normy, wolność wykonywania zawodu nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja w art. 65 ust. 1 zdanie drugie wyraźnie upoważnia do ustanawiania wyjątków od tej wolności, przy czym w myśl tego przepisu wyjątki te muszą być określane w drodze ustawy. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Art. 24 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przewiduje kto może zostać wpisany na listę radców prawnych. Na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto m.in. (pkt. 6) odbył w Rzeczypospolitej Polskiej aplikację radcowską i złożył egzamin radcowski, z zastrzeżeniem art. 25 ust. 1 i 2. Ustanowienie wymogu odbycia aplikacji radcowskiej przewidzianego w art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o radcach prawnych jest zatem wyjątkiem przewidzianym w art. 65 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP. Zawód radcy prawnego należy do zawodów wymagających wysokich kwalifikacji, co wynika z art. 25 ust. 1 u.r.p. określajacego do kogo nie stosuje się wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i złożenia egzaminu radcowskiego. W konsekwencji powyższego – wbrew stanowisku skarżącego – uzyskanie kwalifikacji i uprawnień radcy prawnego musi być poprzedzone spełnieniem wymogu odbycia aplikacji radcowskiej i zdania egzaminu radcowskiego. Jak stanowi art. 32 ust. 1u.r.p. celem aplikacji radcowskiej jest przygotowanie aplikanta do należytego i samodzielnego wykonywania zawodu radcy prawnego, w szczególności wykształcenie umiejętności z zakresu zastępstwa procesowego, sporządzania pism, umów i opinii prawnych oraz przyswojenie zasad wykonywania zawodu. Celowi temu służy przeprowadzane przez samorząd radcowski – w trybie ustawy i regulacji podustawowych - szkolenie zawodowe. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP uprawnia samorząd do sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego obrony. Tym samym samorząd zawodowy odpowiedzialny jest za właściwe wyszkolenie przyszłych radców prawnych - profesjonalnych pełnomocników. W świetle powyższego nie można przyjąć, jak zarzuca skarżący, że organy wbrew prawu ograniczają mu wolność wyboru i wykonywania zawodu radcy prawnego, ponieważ czynione przez organ działania mają ustawowe umocowanie i są wyjątkiem ustanowionym właśnie art. 65 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Nie można zgodzić się z podniesionymi w skardze zarzutami dotyczącymi naruszenia norm i zasad postępowania. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Skarżący przyznał przed Sądem, że w postępowaniu administracyjnym – w odwołaniu - nie zgłaszał zarzutów co do przebiegu egzaminu. Stwierdził, że zarzuty takie zgłaszał w skardze do Ministra Sprawiedliwości i to powinno być uwzględnione z urzędu. Z taką argumentacją zgodzić się nie można. Przypomnieć bowiem wypada, że zgodnie z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że cechą dwuinstancyjności tego postępowania jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Nie oznacza to wprawdzie, że organ II instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, lecz oznacza, że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy materiał ten jeszcze raz poddaje ocenie, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania, a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnia, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu I instancji lub przyznania racji wnoszącemu odwołanie. Do konsekwencji zasady dwuinstancyjności należy nie tylko zakaz zmiany przyjętego w decyzji organu I instancji przedmiotu postępowania przez organ odwoławczy, ale również niedopuszczalność zaniechania merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oparcia przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanej w odwołaniu decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdza, że zarzuty odwołania są zasadne, ale dostrzega inne okoliczności, które nie były przedmiotem oceny organu I instancji, a które w jego ocenie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, strona ma bowiem prawo płynące właśnie z zasady dwuinstancyjności do dwukrotnego (najpierw w pierwszej instancji, a potem w instancji odwoławczej) rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej jak i zagadnienia prawnego. Tymczasem lektura uzasadnienia uchwały organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że organ ten sprostał tak rozumianej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasadniczą kwestią jest bowiem, że jak wynika z odwołania i co Skarżący przyznał przed Sądem, że w postępowaniu administracyjnym przed organami samorządu radcowskiego nie zgłaszał zarzutów co do przebiegu egzaminu. Ponadto, co do zasady, co wynika z § 31 ust. 9 Regulaminu, od ustalonego przez komisję wyniku kolokwium odwołanie mu nie przysługiwało. Organ odwoławczy nie był zatem w żaden sposób zobligowany do zastępowania komisji egzaminacyjnej i kontrolowania – z urzędu – czy ustawowo powołana do przeprowadzania kolokwium komisja prawidłowo oceniła wiedzę egzaminowanego aplikanta. Innymi słowy, organ odwoławczy – odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania wskazując na przyczyny wydania zaskarżonej uchwały. Ocenę tę poprzedził poczynionymi ponownie ustaleniami faktycznymi sprawy. Za niezasadne zatem uznać trzeba stawiane zarzuty naruszenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nie można bowiem pominąć, że przedmiotem postępowania administracyjnego było skreślenie skarżącego z listy aplikantów radcowskich z powodu nieprzydatności spowodowanej niezaliczeniem przez niego – w toku aplikacji - więcej niż jeden raz roku szkoleniowego. W tym zakresie stan faktyczny nie został zakwestionowany w toku postępowania administracyjnego, odwołujący się nie składał wniosków dowodowych. Dotyczy to okoliczności uzyskania przez skarżącego na drugim roku aplikacji ocen niedostatecznych z trzech kolokwiów, tj. z kolokwium z prawa gospodarczego, prawa upadłościowego i naprawczego, ochrony własności intelektualnej, z kolokwium z prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz z prawa spółek handlowych. Należy podkreślić, że składane na etapie skargi wnioski dowodowe mające (co należy domniemywać, bowiem brak jest tez dowodowych) na celu zakwestionowanie wyników kolokwiów – nie mogły być przez Sąd uwzględnione. Stosownie do 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten należy odczytywać w kontekście kompetencji sądów administracyjnych wyłącznie do badania legalności (zgodności z prawem) zaskarżonych aktów organów administracji. Oznacza to, że sąd administracyjny nie może czynić ustaleń faktycznych. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Komentarz do art. 106, LexPolonica 2013). Wojewódzki sąd administracyjny nie jest wobec tego trzecią instancją postępowania administracyjnego, zastępującą organ administracji. W art. 106 § 3 p.p.s.a. nie chodzi o taką sytuację, gdy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej na podstawie już zgromadzonych w sprawie dokumentów w postępowaniu administracyjnym, lecz o możliwość dopuszczania przez sąd nowych dowodów jako dowodów uzupełniających. Dowody powołane przez skarżącego zmierzały niewątpliwie do ponownego ustalenia stanu faktycznego, który został już - w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy - prawidłowo ustalony w toku postępowania administracyjnego. Niezaliczenie przez Skarżącego roku szkoleniowego jest faktem, wobec czego wnioski dowodowe znacznie przekraczały charakter uzupełniający, jak i dopuszczalny przez art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwalał na uwzględnienie żadnych wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w zakresie przesłuchania jako świadków członków Komisji egzaminacyjnej, ani dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu znajomości wskazanych dziedzin prawa. Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na fakt, że pismem z dnia 14 kwietnia 2013 r. L. F. wniósł do Ministerstwa Sprawiedliwości o uchylenie wyników trzech niezaliczonych przez niego kolokwiów. Przesłanka ta nie mieści się w kategoriach uprawniających Sąd do zawieszenia postępowania, przewidzianych zarówno w art. 124 § 1 jak i w art. 125 § 1 p.p.s.a. Niewątpliwie nie zachodzi przesłanka z 125 § 1 p.p.s.a., która ma zastosowanie wówczas, "jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym". Sytuacja taka nie zachodzi w sprawie niniejszej, skoro § 31 ust. 9 Regulaminu stanowi, że od ustalonego przez Komisję egzaminacyjną wyniku kolokwium odwołanie nie przysługuje. W konsekwencji stwierdzić należy, że uprawnienie do powtarzania roku szkoleniowego w ograniczonym zakresie- uzasadnia podstawę do stwierdzenia braku nabycia wiedzy i umiejętności w oznaczonym zakresie oraz uprawnienie do stwierdzenia nieprzydatności do wykonywania zawodu radcy prawnego. Jest to konsekwencja zasady, że wykonywanie zawodu radcy prawnego polega na świadczeniu profesjonalnych usług prawnych wymagających posiadania bogatej i ugruntowanej wiedzy z zakresu różnych dziedzin prawa. Sąd podzielił stanowisko organu, że Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej stanowiący załącznik do uchwały Nr 271/VIII/2012 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 6 grudnia 2012r., przewiduje, że w kwestii ustalania ocen i wyników kolokwiów władne są komisje powoływane przez prezydia rad okręgowych izb radców prawnych. Regulamin odbywania aplikacji radcowskiej nie przewiduje ingerencji Krajowej Rady Radców Prawnych w tym zakresie oraz instytucji weryfikacji przez Krajową Radę Radców Prawnych wyniku kolokwium, jak też oceny merytorycznej poprawności przygotowanych zadań. Tym samym w niniejszym postępowaniu nie ma możliwości weryfikacji wiedzy skarżącej. Według Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto organy samorządu radcowskiego, nie dopuściły się - w ocenie Sądu - obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparły się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, dokonując wszechstronnej oceny na podstawie jego całokształtu, oraz dokonując oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Należy uznać jednocześnie, iż swoje stanowisko uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja w sposób wystarczający odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności faktycznoprawnych. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.