VI SA/Wa 269/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant: Piotr Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2004r. ; 2. stwierdza że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu ; zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M. G. kwotę 200zł ( dwieście złotych) tytułem zwrotów kosztów postępowania M. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A.-T." M.G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, mocą której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2004r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej dnia [...] stycznia 2004r. z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obciążającej M. G. karą pieniężną w wysokości 5.640,00zł za przejazd pojazdem nienormatywnym. Karę, o której mowa wyżej nałożono na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b tabela lp. 5 pkt 1 lit. d, lp. 6 pkt 1 lit. a, art. 18a ust. 5 i art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zmianami ) w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ). Naruszenie prawa przez M. G. przez realizowanie przejazdu po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym organ ustalił podczas kontroli dnia [...] lipca 2003r. z której sporządzony został protokół nr [...]. Skarżący w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lutego 2004r. stwierdził, ze wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał naruszenia licznych przepisów postępowania administracyjnego, podniósł również powołanie przez organ w decyzji licznych przepisów, które jego zdaniem już nie obowiązują. Wnosił o umorzenie postępowania. Organ pismem z dnia 27 maja 2004r. wezwał skarżącego do zajęcia stanowiska w przedmiocie charakteru złożonego przez niego wniosku - czy jest on wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy czy wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skarżący w odpowiedzi na pismo organu oświadczył, że złożone przez niego pismo z dnia [...] lutego 2004r. jest odwołaniem od decyzji [...] stycznia 2004r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa - o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z przyczyn podanych w piśmie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w decyzji z dnia [...] września 2004r. odmówi stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004r. wymierzającej M. G. karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przeprowadzona kontrola znajdowała swoją podstawę w § 16 ust. 1 - 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002r.w sprawie kontroli ruchu drogowego ( Dz. U. Nr 14, poz. 44 ) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz ich niezbędnego wyposażenia ( Dz. U. z 2003r. Nr 32, poz. 262 ). Podstawa ta została powołana w treści protokołu. Organ przeprowadzając kontrolę działał na podstawie obowiązujących przepisów, a więc zarzuty skarżącego, że przepisy zarządzenia nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 listopada 1999r. nie są aktualne nie mogą zostać uwzględnione jako podstawa dla stwierdzenia nieważności wydanej dnia [...] stycznia 2004r. decyzji. W wyniku złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2004r. stwierdzając po obszernych rozważaniach i wyjaśnieniach dlaczego nie może uwzględnić wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji. W złożonej skardze do Sądu skarżący domagał się uchylenia decyzji nr [...] jako niezgodnej z prawem i skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego: art. 6 - 10 Kpa., art. 35, 36, 67, 68,77, 80, 107, 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 Kpa. Skarżący w swej skardze położył nacisk na nieprawidłowości przeprowadzonej dnia [...] lipca 2003r. kontroli pojazdu do niego należącego. Ponadto wskazał, że z uwagi na powoływanie w kolejnych decyzjach innych numerów wydawanych rozstrzygnięć, niż numery rozstrzygnięć, które skarżący otrzymywał zachodzi wątpliwość, czy decyzja została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie. Podkreślił, że organ wydając kolejne decyzje uprawia w istocie jednoinstancyjność, co nie daje szansy na obiektywne spojrzenie na sprawę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie twierdząc, że zgłoszone przez skarżącego zarzuty, do których odniósł się w całości, nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut skierowania decyzji do osoby nie będącej strona w sprawie uznano za oczywiście bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana przez nią w mocy naruszają prawo, a zatem skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów, niż podane w skardze. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Konsekwencją przyjętej, a określonej w art. 15 Kpa zasady jest prawo strony postępowania do złożenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, odwołania. W przypadku, gdy decyzję w pierwszej instancji wydaje minister lub samorządowe kolegium odwoławcze stronie nie służy odwołanie, lecz może ona się zwrócić do organu, który decyzję wydał z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiedni przepisy dotyczące odwołania. Prawo złożenia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, że organ właściwy do ich rozpatrzenia ma obowiązek, w przypadku skorzystania przez stronę z tego prawa w przepisanym terminie, nie tylko skontrolować zaskarżoną decyzję, ale rozpoznać sprawę od początku tj. wydać nowe rozstrzygnięcie ( patrz wyrok NSA z dnia 12 września 2001r. II SA 1147/01, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998r. III SA 1636/97 ). Rozpoznanie przez organ złożonego przez stronę odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako wniosku o stwierdzenie nieważności stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i bez znaczenia jest, że strona określiła tak złożone pismo jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Traktując wniesiony środek odwoławczy jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i ograniczając badanie tej decyzji wyłącznie do ewentualnego istnienia przesłanek nieważności, organ pozbawia stronę postępowania możliwości skontrolowania całego rozstrzygnięcia pod kątem innych zgłaszanych przez nią naruszeń. W rozpatrywanej sprawie, organ mając wątpliwości, czy złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zwyczajnym środkiem odwoławczym czy wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, zażądał od skarżącego wypowiedzenia się w tej kwestii. Działanie takie nie było uzasadnione z uwagi na obowiązek organu rozpatrzenia wniesionego pisma jako zwykłego środka odwoławczego. Dodatkowo, należy zauważyć, że odpowiedź skarżącego z dnia 6 czerwca 2004r. nie jest jednoznaczna w swej treści, bowiem mówi o "odwołaniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.". Jednak nawet gdyby uznać, że w sposób oczywisty wyraża wolę skarżącego uznania złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za wniosek o stwierdzenie nieważności, organ winien rozpoznawać go jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wskazywanego przez stronę naruszenia przez organ wydający decyzję zaskarżoną art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Tylko bowiem taki sposób działania organu daje pełną gwarancję stronie postępowania rozpatrzenia przez właściwy organ zgłaszanych przez nią zarzutów do wydanej decyzji, w tym zarzutów dotyczących nieważności decyzji, w sposób całościowy. Zaskarżona decyzja, jak wynika z treści jej uzasadnienia próbowała naprawić błąd decyzji I instancyjnej, jednak w sposób jednoznaczny tak w sentencji, jak też w uzasadnieniu ( ostatnia strona uzasadnienia wers 10 i 11 ) utrzymywała w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej karę pieniężną. Prowadząc postępowanie, organ obowiązany jest rozpatrzyć wniosek skarżącego złożony dnia [...] lutego 2004r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem wskazywanej przez skarżącego przesłanki nieważności decyzji. Sąd nie podzielił zgłaszanych przez skarżącego zarzutów, iż decyzja zaskarżona skierowana jest do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ewentualne pomyłki dotyczące numeracji decyzji, w sytuacji możliwości jej jednoznacznego przyporządkowania stronie konkretnego postępowania, nie mogą mieć znaczenia i uzasadniać zarzutów o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Również za bezzasadne Sąd uznał zarzuty o faktycznej jednoinstancyjności postępowania w danej sprawie. Wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, a następnie wskutek złożonego dnia [...] lutego 2004r. wniosku, decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji i kolejnej decyzji utrzymującej ją w mocy przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynika wprost z obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 3 Kpa. od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przepisie tym mowa jest o ministrze i samorządowych kolegiach odwoławczych, jednak stosownie do art. 5 pkt 4) Kpa. ilekroć w Kodeksie mowa jest o ministrze rozumie się przez to m.in. również kierowników urzędów centralnych administracji rządowej, a takim właśnie kierownikiem jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z kolei przepis art. 157 § 1 Kpa. jako właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra ( na zasadzie wskazanej w art. 5 pkt 4) Kpa. również przez kierownika centralnego urzędu administracji rządowej ) lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Tak więc w tym zakresie nie można mówić, aby w rozpatrywanej sprawie naruszona została właściwość organu i zasada dwuinstancyjności postępowania. Mając powyższe na względzie. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) - p.p.s.a. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 1 wrzesnia 2004r. uchylił. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.