VI SA/Wa 2694/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lutego 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Gminy K.-J. z dnia [...] grudnia 2023 r., 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. K. (dalej: "Strona", "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2024 r. znak: [...] wydane w przedmiocie wydania zaświadczenia. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 4 maja 2023 r. Skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej działek położonych przy ul. [...] w miejscowości J.: 1) o nr ewid. [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...] 2) o nr ewid. [...] i [...], stanowiących drogę wewnętrzną, dla których Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r. znak: [...], na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej: "k.p.a.", Burmistrz Gminy K. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz Gminy") odmówił Stronie wydania zaświadczenia potwierdzającego dostęp działki nr ewid. [...] z obrębu J. poprzez działkę nr ewid. [...] z obrębu J. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działki należące do Skarżącego nie mają dostępu do drogi publicznej, ulicy [...]. Obie działki od drogi publicznej oddziela działka numer ewid. [...], stanowiąca własność Gminy P. Skarżący nie dysponuje prawem służebności gruntowej przejścia i przechodu przez tę działkę, zatem nie można uznać, że posiada dostęp do drogi publicznej. Zażalenie na to postanowienie złożył Skarżący, podnosząc że działki mają dostęp do drogi publicznej - ulicy [...] - poprzez drogę wewnętrzną, którą stanowi działka nr ewid. [...] (własność Skarżącego) oraz nr ewid. [...] (własność Gminy P.). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r., zaskarżonym w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, co należy rozumieć przez dostęp do drogi publicznej oraz pod pojęciem "droga". Wyjaśniło przy tym, że droga wewnętrzna jest drogą niezaliczoną do żadnej z kategorii wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych, ale musi być "budowlą składającą się z części i urządzeń drogi'’. Dalej Kolegium podniosło, że zbadało zarówno dołączone do akt mapy, jak i zapisy w księgach wieczystych. Drogą publiczną jest działka nr ewid. [...], stanowiąca ulicę [...], oznaczona na mapie jako "dr". Natomiast działka nr ewid. [...], nazwana przez Skarżącego "drogą wewnętrzną", nie jest drogą. Zarówno na mapie, jak i w księdze wieczystej zapisana jest jako R, grunty rolne. To, że przez tę działkę odbywa się faktyczny przejazd, nie oznacza, że działki nr ewid. [...] i [...] mają prawny dostęp do drogi publicznej. W każdej chwili właściciel może uniemożliwić dostęp do swojej działki. Wydając zaświadczenie, organ potwierdza konkretny fakt lub stan prawny. W tym przypadku miałby potwierdzić, że właściciel działki nr ewid. [...] i [...] ma dostęp do ulicy [...] poprzez drogę wewnętrzną, działkę nr ewid. [...]. Tymczasem, wbrew twierdzeniu Strony, działka nr ewid. [...], nie jest drogą wewnętrzną, bowiem nie spełnia warunku ustawowego. Zaświadczenie nie może zatem zostać wydane. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Skarżący, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że organ I instancji pominął wszystkie wnioski dowodowe przez niego złożone. Podniósł nadto, że jego nieruchomość znajduje się przy drodze wewnętrznej. Zdaniem Strony, gdyby organy uwzględniły wnioski dowodowego Skarżącego, to bez wątpienia ustaliłyby, że oznaczona przez Skarżącego nieruchomość znajduje się przy drodze wewnętrznej, z której od kilkudziesięciu lat korzystają okoliczni mieszkańcy. Tym bardziej, że ustawa o drogach publicznych nie wymaga, by droga wewnętrzna została oznaczona w księgach wieczystych. W konsekwencji rozważania organów dotyczące ksiąg wieczystych są prawnie irrelewantne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego dostęp działki nr ewid. [...] poprzez działkę nr [...] (obręb J.) do drogi publicznej. Stosownie do treści art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.), dalej: "k.p.a.", organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). W pierwszej kolejności zatem organ winien zweryfikować, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie czyni to w ramach istniejącego interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1 art. 218 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2 art. 218 k.p.a.). Z treści przepisów zawartych w Dziale VII "wydawanie zaświadczeń" wynika, że wydawanie zaświadczeń oparte jest - co do zasady - na posiadanych przez organ danych. Przedmiotem czynności wyjaśniających jest zatem ustalenie, czy fakt, którego potwierdzenia domaga się strona, ma miejsce lub czy stan prawny którego potwierdzenia domaga się strona, został ukształtowany. Zaświadczeniem organ potwierdza zaistnienie określonego stanu faktycznego lub prawnego, zaś podstawą do tego są dane, będące w jego posiadaniu. Przez wydanie zaświadczenie organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie może zatem tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie podlega w związku z powyższym ocenom w kategoriach prawdy co do faktów lub prawa i ma znaczenie dowodowe (por. wyrok NSA z 18.07.2024 r. I OSK 643/23). W sytuacji zatem gdy organ nie jest w stanie poświadczyć żądanej okoliczności lub stanu prawnego w oparciu o posiadane rejestry, ewidencje bądź inne dane będące w jego posiadaniu, wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy organu oparte na danych będących w posiadaniu tego organu. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej wydane postanowienia podlegały uchyleniu z przyczyn formalnych, albowiem organ I instancji, a co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, nie odniósł się do całości żądania Strony. Wnioskiem z dnia 4 maja 2023 r. Skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o dostępie do drogi publicznej działek położonych przy ul. [...] w miejscowości J.: o nr ewid. [...] oraz o nr ewid. [...] i [...]. Wniosek Strony wiąże organ co do treści żądania. Tymczasem w sprawie niniejszej Burmistrz Gminy wydanym zaświadczeniem objął dwie działki, a to działki nr ewid. [...] i [...], a pominął działkę o nr ewid. nr [...]. Zdaniem Sądu analiza wniosku Strony nie budzi wątpliwości, że żądanie wydania zaświadczenia o określonej treści dotyczy trzech ww. działek. Oznacza to, że organ w sposób nieuprawniony zawęził żądanie Strony i nie rozpoznał całego wniosku. Przy czym kwestia ewentualnego odrębnego załatwienia żądania Strony w odniesieniu do działki nr [...] nie znalazła odzwierciedlenia w aktach sprawy niniejszej. Odniesienia się w tym zakresie brak jest również w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie postanowień. Powyższe stanowi o naruszeniu art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli." oraz art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.". Ponownie rozstrzygając w kwestii wniosku Strony, Burmistrz Gminy winien wziąć pod uwagę wywody przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Należy również zwrócić uwagę, że w sytuacji gdy organ w treści postanowienia powołuje się na okoliczności czy fakty wynikające z konkretnego dokumentu winien dokument ten włączyć do akt sprawy. Tymczasem organ I instancji w treści postanowienia odwołuje się do pisma Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 7 lipca 2023 r., nie włączając go jednak do akt sprawy. Mając zaś na uwadze procesową przyczynę uwzględnienia skargi, wskazać należy, iż merytoryczne odniesienie się do zarzutów Strony dotyczących stwierdzonego przez organy braku dostępu do drogi publicznej działki nr ewid. [...] i [...] należy uznać za przedwczesne. Z powyższych względów, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot uiszczonej opłaty od skargi.