VI SA/Wa 2707/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [....] "[...]" w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności oddala skargę w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia S. z siedzibą w L. (dalej L.) oraz zażalenia S. z siedzibą w L. (dalej skarżąca) na postanowienie Marszała Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., znak [...] w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uchyliło zaskarżone postanowienie. Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] udzielił S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej S.) zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób na linii W.-L.-R.. Wymienione na wstępie stowarzyszenia zostały dopuszczone do przedmiotowego postępowania administracyjnego na mocy postanowień z dnia [...] lipca 2014 r. (skarżąca) oraz [...] sierpnia 2014 r. (L.). Od ww. decyzji skarżąca oraz L. wnieśli odwołania. Natomiast po rozpoznaniu wniosku S. Sp. z o.o., Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), nadał ww. zezwoleniu rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes strony. Zażalenia na powyższe postanowienia wniosły L. oraz skarżąca. SKO decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło ww. zezwolenie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego, SKO zaskarżonym postanowieniem uchyliło postanowienie z dnia [...] października 2014 r. (w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności) ze względu na wcześniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego zezwolenia z dnia [...] września 2014 r. Kolegium Odwoławcze wyjaśniło w uzasadnieniu, iż postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności nie może istnieć samodzielnie, bez orzeczenia w stosunku do którego nadany jest rygor natychmiastowej wykonalności. Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 107 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. w zw. z art, 144 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 k.p.a. oraz naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie i postanowienia organu I instancji, gdy należało uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącej fakt uchylenia zezwolenia, nie powinien mieć decydującego wpływu na odstąpienie organu od wyczerpującego uzasadnienia orzeczenia w niniejszej sprawie, również z uwagi na okoliczność, że przepisy art. 107 § 3 i § 4 k.p.a. takiego przypadku nie przewidują. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uchylające postanowienie Marszała Województwa [...] z dnia [...] października 2014 r., znak [...] w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zezwoleniu na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób na linii W.-L.-R. Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Powyższy przepis zawiera ograniczenie, iż rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany jedynie decyzji organu I instancji - decyzji nieostatecznej. W niniejszej sprawie rygor natychmiastowej wykonalności mógł i został nadany decyzji Marszała z dnia [...] września 2014 r., nr [...] udzielającej S. zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób na linii W.-L.-R. Wskazana decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem S. Sp. z o.o. i była decyzją organu I instancji, nieostateczną, od której przysługiwało odwołanie. Z prawa do zaskarżenia omawianej decyzji skorzystała skarżąca oraz L. Podkreślenia wymaga, że SKO decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., uwzględniając odwołania skarżącej oraz L., uchyliło ww. zezwolenie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym samym została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja pierwszoinstancyjna, co do której mógł być nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wobec powyższego za prawidłowe należało uznać zaskarżone postanowienie organu o uchyleniu postanowienia z dnia [...] października 2014 r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Byt postanowienia o rygorze natychmiastowej wykonalności jest zdeterminowany bytem decyzji, do której postanowienie to się odnosi. Uchylenie bowiem przez organ II instancji zezwolenia na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób spowodowało, że postanowienie w przedmiocie nadani rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji pierwszoinstancyjnej utraciło moc prawną. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Zażalenia" do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Natomiast przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji, które może wydać organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania. Przewiduje on możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji albo wydania orzeczenia reformatoryjnego bądź kasacyjnego, a także umorzenie postępowania odwoławczego. Art. 138 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę (zarówno gdy rozpatruje odwołanie czy też zażalenie) obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego, jak i faktycznego, jakie zaszły w czasie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji (Marszałka) a orzeczeniem organu odwoławczego (SKO). Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądowym (vide: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz 2005, wyd. Zamykacze, 2005). Postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zostało wydane dnia [...] października 2014 r., natomiast SKO rozpoznało zażalenie [...] sierpnia 2015 r. Tym samym, skoro w międzyczasie tzn. [...] lipca 2015 r. zostało uchylone zezwolenie, organ zobowiązany był rozpoznając zażalenie uwzględnić powyższy fakt. Rygor natychmiastowej wykonalności nie może być utrzymywany (nadawany) w sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie ma już decyzji, w stosunku do której ten rygor nadano. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organ w takiej sytuacji, stosując do zażaleń odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.) ogranicza orzeczenie do uchylenia postanowienia. W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, ogranicza się do jego uchylenia, czyli wyeliminowania go z obrotu prawnego. Organ rozpoznając zażalenie nie mógł umorzyć postępowania w sprawie, jak wskazuje w skardze skarżąca, albowiem umorzenie postępowania administracyjnego możliwe jest jedynie w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 105 k.p.a., a postępowanie w sprawie wniesionego przez S. wniosku o udzielenie zezwolenia nie stało się bezprzedmiotowe. Wniesienie zażalenia na postanowienie incydentalne, w żadnym wypadku nie może prowadzić do wydania aktu merytoryczno-reformacyjnego, mocą którego nastąpiłoby umorzenie postępowania przed organem I instancji (np. wyrok NSA z 22 października 1998 r. sygn. akt I SA 421/98, LEX nr 44546, czy też wyrok NSA z dnia 16 marca 2000 r. sygn. akt V SA 1860/99, LEX nr 55749, wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 686/09). Stąd też w niniejszej sprawie SKO nie naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, orzekając jedynie o uchyleniu postanowienia organu I instancji, wydanego w trybie art. 108 kpa, skoro brak było podstaw faktycznych do jego wydania - brak zezwolenia. Reasumując, w ocenie Sądu, organ administracji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjął niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Poprzez uzasadnienia faktyczne i prawne organ nie naruszył też normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 k.p.a. Uzasadnienie zawiera wskazane prawem elementy. Fakt, że Kolegium nie zbadało merytorycznie poprawność nadania decyzji (zezwoleniu) rygoru natychmiastowej wykonalności – czego domagała się strona skarżąca - w zestawieniu z faktem, że decyzja (zezwolenie) została uchylona nie stanowi przesłanki do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia było wadliwe. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.