VI SA/Wa 2714/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak – Osetek Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2019 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. C. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. -Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "Dyrektor"" "GDDKiA") utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. o wymierzeniu J. C. ( dalej "Skarżący", "Strona") kary pieniężnej w wysokości 68 992,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w miejscowości [...] - poprzez zasypanie rowu przydrożnego kruszywem na odcinku o długości 112 m powierzchni rzutu poziomego 156, 80 m2 , w okresie od 11 czerwca 2019 r. do 24 lipca 2019r. tj. 44 dni. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia 11 czerwca 2019 r. podczas patrolu drogi krajowej nr [...] w km 346+750 do 346+ 850 strona prawa, pracownik jednostki terenowej GDDKiA Oddział w [...] , Rejon [...] stwierdził nielegalne zajęcie pasa drogowego przez J. C. - [...] z siedzibą w [...] przy ulicy [...] . Na tę okoliczność został sporządzony protokół oględzin miejsca z dnia 22 lipca 2019 r. łącznie z dokumentacja fotograficzną. W dniu 15 lipca 2019 r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] . Następnie w dniu 22 lipca 2019 r. został przeprowadzony dowód z oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego, w którym Strona nie wzięła udziału (dowód - protokół oględzin miejsca łącznie z dokumentacja fotograficzną). Strona została powiadomiona o zakończeniu postępowania i nie skorzystała z prawa wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W decyzji z [...] sierpnia 2019 r. o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 68 992,00 zł wskazano, że wysokość tej kary została wyliczona w następujący sposób: "Powierzchnia rowu przydrożnego zasypana kruszywem: 112 m x 1.4 m = 156.80 m2 Okres naliczania kary: od 11.06.2019 r. - tj. data stwierdzenia zasypania rowu do 24.07.2019 r. - tj. data zakończenia postępowania razem 44 dni 156,80 m2 x 1 zł/m2 x 44 dni x 10 = 68 992,00 zł". Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 40 ust. 4 i 12 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. 2018 poz. 2068 - dalej u.d.p.), § 1 pkt 4 i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (tekst jednolity: Dz. U. z 2014, poz. 1608) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. 2018 poz. 2096 - dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] sierpnia 2019 r. stwierdzono, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje organ do naliczenia, według zasad określonych w ustawie, kary nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono; I. Naruszenia przepisów prawa materialnego, a to: 1.art. 40 ust.4 i 12 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie w sytuacji kiedy w niniejszej sprawie nie doszło do zajęcia pasa drogowego na zasadach wyłączności. II. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 2. art. 10 k.p.a., poprzez utrzymania w mocy decyzji, która została wydana bez zapewnienia Skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania, 3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez nie rozważenie możliwości zastosowania przepisów działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego, co stanowi naruszenie przepisów postępowania jak również przepisów prawa materialnego, bowiem Organ w ogóle nie zbadał i nie oceniły przesłanek uzasadniających ewentualne odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Zatem ta kwestia miała istotny wpływ na wynik sprawy, 4. art. 189d k.p.a, i 189f k.p.a. poprzez ich nie zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo zaistnienia przesłanek, a w konsekwencji nie odstąpienia od nałożenia kary. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy). Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a . Powyższe oznacza, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Oceniając wydane w sprawie decyzje przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest decyzja nakładająca na Skarżącego karę pieniężną za zajęcie, w okresie od 11 czerwca 2019 r. do 24 lipca 2019 r. tj. 44 dni, pasa drogowego drogi publicznej przez bez zezwolenia zarządcy przez zasypanie rowu przydrożnego kruszywem. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi m.in. art. 40 ust. 4 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z dowodów zgromadzonych w sprawie w postaci: dokumentacji fotograficznej oraz protokołów z kontroli zajętego pasa drogowego wynika, że Skarżący zajął pas drogowy przez zasypanie rowu przydrożnego kruszywem. Pomiędzy stronami nie jest sporne, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi. Uznając zatem za zasadne wszczęcie wobec Skarżącego postępowania administracyjnego celem ustalenia okoliczności tego zajęcia Sąd podkreśla, że obowiązkiem organu, przed nałożeniem kary administracyjnej, jest rozważenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia tej kary i udzielenia pouczenia. Zatem zasadne okazały się zarzuty procesowe skargi w zakresie nierozważenia przez organ okoliczności z art. 189f k.p.a. Dotyczy to zarówno pierwszej , jak i drugiej decyzji. Jak wynika bowiem z treści art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Ponadto, w myśl § 2 powołanego przepisu w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Zgodnie z art. 189f § 3 k.p.a. organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (por. np. wyroki: z 15 marca 2019 r., III SA/Łd 42/19; z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 254/19; publ.: CBOSA). Z uzasadnienia obu decyzji nie wynika, że organ w ogóle rozważał, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 189f k.p.a. W zasadzie organ w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy w uzasadnieniu decyzji stwierdził tylko, że: "(...) nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości." Natomiast w pierwszej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań w tym przedmiocie. W ocenie Sądu organy zobligowane do podejmowania z urzędu lub na wniosek stron - wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 k.p.a.), przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) a elementem koniecznym uzasadnienia decyzji jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a). Rozpatrując sprawę ponownie GDDKiA będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu, w szczególności do pełnego rozpatrzenia kwestii zastosowania w sprawie przepisów działu IVa k.p.a. W szczególności - nie przesądzając wyniku sprawy, organ ponownie ją rozpoznając powinien również rozważyć, czy ewentualnie poprzestanie na pouczeniu pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (art. 189f § 3 k.p.a.). Ponadto organ zbada podnoszone w skardze okoliczności dotyczące tego, że: "Pismem z dnia 25 marca 2019 roku Skarżący poinformował Organ o możliwości wykonania na własny koszt jego modernizacji, polegającej na wyłożeniu drenażem i położeniu nawierzchni z gresu kamiennego. W trakcie rozmów z Organem doszli do stanowiska, iż ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego wykonanie tych prac jest konieczne. Skarżący na tym etapie nie dostał od Organu żadnych informacji ani pouczenia o konieczności uzyskania stosownego zezwolenia." Mając powyższe na uwadze Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił obie decyzje. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.z dnia 2018.01.30) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.