VI SA/Wa 272/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego H. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nakładającą na H. M. (zwanego dalej "skarżącym") karę pieniężną w wysokości 3 000 (słownie: trzy tysiące) złotych za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] października 2011 r. o godz. [...], na drodze krajowej [...] w [...], inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował H. M. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. W toku. kontroli ustalono, iż kontrolowany samochód poruszał się w dniu [...] października 2011 r., o godz. [...] po drodze ekspresowej [...] węzeł [...] (skrzyżowanie z ul. [...]) - węzeł [...] [bramownica [...]], bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ w oparciu o posiadane dane wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie. Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nałożył na skarżącego decyzją z dnia [...] października 2011 r. karę pieniężną w wysokości 12 000 (słownie: dwanaście tysięcy) złotych za przejazdy w dniach: 1) [...].10.2011 r. o godz. [...] przez bramownicę [...], 2) [...].10.2011 r. o godz. [...] przez bramownicę [...], 3) [...].10.2011 r. o godz. [...] przez bramownicę [...], 4) [...].10.2011 r. o godz. [...] przez bramownicę [...]. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach krajowych wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz.U. z 2011, Nr 80, poz. 433), bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Od powyższej decyzji skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazał, że na jego koncie znajdowały się środki wystarczające do uiszczenia opłaty elektronicznej, gdyż [...] października 2011 r. kontrolowany kierowca dokonał dwukrotnie opłaty na rzecz systemu Viatoll w łącznej wysokości 2000 (słownie: dwa tysiące) zł. Nie zgodził się również z wysokością nałożonej kary i jej wielokrotnym nakładaniem za przejazd odcinkiem drogi. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączono dowód uiszczenia opłaty z dnia [...] października 2011 r. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ wskazał na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w szczególności na protokół kontroli nr [...], dowody rejestracyjne skontrolowanego zespołu pojazdów, wykresówki czasu pracy kierowcy, dokumentację fotograficzną zgromadzoną w aktach sprawy oraz odpowiedzi K. Sp. z o.o. oraz obowiązujące przepisy, w szczególności art. 5 ust. 1, art. 13 i art. 13k ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie organ w oparciu o art. 123 kpa rozdzielił sprawy administracyjne i rozpoznał odwołanie w oddzielnych postępowaniach administracyjnych. Mając powyższe na uwadze organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. W ocenie organu, z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany w trybie stacjonarnym przejazd nie została uiszczona opłata o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego wielokrotnego nałożenia kary pieniężnej na kierującego pojazdem stwierdził, iż zaistnienie którejkolwiek z przesłanek, tj. dzień popełnienia naruszenia, inny odcinek drogi krajowej, za który istnieje obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej, lub czas popełnienia naruszenia, przesądza o fakcie dokonania odrębnego przejazdu, za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna. W sprawie niniejszej powyższe okoliczności świadczą o dokonaniu innego naruszenia przez kierującego pojazdem, które polega na naruszeniu obowiązku w innym stanie faktycznym, co do miejsca (inny odcinek) lub czasu, a zatem stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną. Organ odnosząc się do złożonego przez skarżącego wniosku o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego stwierdził, że wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego nie dotyczą udowodnienia okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, gdyż ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających organowi na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia wynikające z przepisu art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym przyczyny (obiektywne, subiektywne, zależne od skarżącego lub od niego niezależne), które spowodowały ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie mają znaczenia prawnego. Organ postanowił oddalić złożone przez pełnomocnika wnioski dowodowe na okoliczność składania przez stronę reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viabox. Ich przeprowadzenie organ uznał za niecelowe i niepotrzebnie przeciągające postępowanie. Ponadto organ podkreślił, że K. Sp. z o.o. wyjaśnił, iż użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viabox, dlatego organ uznał za niecelowe przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. 2011, Nr 80, poz. 433) i za kontrolowany przejazd w dniu [...] października 2011 r. nie uiszczono opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony oraz z zeznań świadka T. M. na okoliczność sprawności urządzeń w pojazdach użytkowanych przez skarżącego oraz o przeprowadzenie dowodu z wydruku w systemie opłat za okres od 1 października do 31 października 2011 r. W skardze zarzucono naruszenie: 1) błędna interpretację art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zakresie w jakim organ uznaje, że zasadne jest nakładanie kary pieniężnej za przejazd pod każdą z bramownic istniejącego systemu poboru opłat, 2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie kontroli i nałożenie kary pieniężnej, w sytuacji gdy naruszenie przepisów o uiszczeniu opłaty za przejazd po drogach publicznych nastąpił z winy urządzenia dostarczonego przez organy państwa w celu pobierania opłat, 3) naruszenie art. 10 ust. 1 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania w sprawie o zamiarze wydania decyzji, przez co stronie uniemożliwiono wypowiedzenie się w sprawie i ewentualnie zgłoszenie dalszych wniosków dowodowych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości prze z kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego, ma bowiem istotny wpływ na kształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru dowodu w tymże postępowaniu. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych w sprawie po to, aby stworzyć jej rzeczywisty obraz i właściwie zastosować normę prawa materialnego. Realizacja tej zasady wiąże się ściśle z realizacją, wyrażonej w art. 6 kpa zasady praworządności. Z treści art. 7 kpa wynika obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Oznacza to, że nie może przyjąć całkowicie biernej postawy, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy przez stronę. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej powinien podjąć się czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 7, 77 § 1 kpa, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ustalając, iż skarżący nie uiścił opłaty za przejazd w dniu [...] października 2011 r. po drodze ekspresowej [...] węzeł [...] (skrzyżowanie z ul. [...]) – węzeł [...] z powodu braku środków na koncie oparł się jedynie na pisemnym wyjaśnieniu K. Sp. z o.o. uznając je za całkowicie wiarygodne z uwagi na fakt, iż podmiot ten jest odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat. Jednocześnie organ uchylił się od przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. i oceny tych dowodów na tle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego. Stanowisko organu, iż dowody te były złożone na okoliczności nie mające znaczenia dla sprawy, oraz że zmierzały do przedłużenia postępowania nie jest trafne. Odpowiedzialność na gruncie prawa administracyjnego jest odpowiedzialnością obiektywną w tym sensie, że nie zależy od istnienia winy, bądź złej wiary po stronie naruszającego przepisy. Nie można jednakże interpretować jej w ten sposób, aby w jej zakres włączać sytuacje leżące po stronie podmiotu działającego w imieniu państwa. Taką okolicznością może być podnoszona przez skarżącego wadliwość urządzenia Viabox bądź nieprawidłowe działanie systemu na linii Viabox – bramownica. Wyjaśnienia wymaga też sprawa reklamacji działania urządzenia, konsekwentnie podnoszona przez stronę w toku postępowania. Wskazane wyżej uchybienia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni postępowanie dowodowe, uwzględniając w tym względzie wnioski zgłoszone przez stronę. W tym miejscu należy podnieść, że sąd administracyjny nie przeprowadza co do zasady postępowania dowodowego. W wyjątkowych okolicznościach może dopuścić dowód z dokumentów pod warunkiem, że nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania (art. 106 § 3 p.p.s.a). Z tych względów Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych strony zgłoszonych w skardze (dowód z zeznań świadka i przesłuchania strony) oraz dowodu z wydruku operacji w systemie opłat. Nie oznacza to jednak, że strona nie jest pozbawiona możliwości złożenia tych dowodów w ponownie toczącym się przed organem postępowaniu. Ustosunkowując się do zarzutów strony, iż organ swoim działaniem naruszył art. 10 kpa Sąd stwierdza, że nie jest on zasadny. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. organ powiadomił stronę, że przed wydaniem decyzji strona ma prawo zaznajomić się z materiałem dowodowym i zgłosić wnioski dowodowe, ma również prawo do przejrzenia akt sprawy i sporządzenia notatek i odpisów (art. 73 § 1 kpa). Powyższe zawiadomienie strona otrzymała, co wynika z treści pisma z dnia [...] grudnia 2011 r. W zakresie podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych Sąd wyraża następujący pogląd. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o grogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdów samochodowych, o których jest mowa w tym przepisie. Natomiast w myśl art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 złotych. Przepis art. 13 ha ust. 6 zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym m.in. określi drogi krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną. W wykonaniu powyższego Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433). W rozporządzeniu tym odcinek drogi krajowej droga ekspresowa [...] węzeł [...] (skrzyżowanie z ulicą [...]) – węzeł [...] został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 10. Interpretując powyższe przepisy Sąd doszedł do przekonania, że za przejazd jednym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej należy się jedna kara pieniężna, a nie ich wielokrotność, uzależniona od ilości znajdujących się tam bramownic. Powyższą ocenę prawną organ uwzględni, prowadząc ponownie postępowanie w sprawie. Sąd nie ustosunkował się do zarzutu strony naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uznając ten zarzut za przedwczesny z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego odnośnie przyczyn nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 i 3 wyrku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.