VI SA/Wa 2720/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G. na czynność Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za niewykorzystane zezwolenie na sprzedaż alkoholu p o s t a n a w i a: - odrzucić skargę - W dniu 6 listopada 2012 r. M. G. (dalej także: "skarżący") wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, uzupełnioną następnie pismami z dnia 26 listopada 2012 r., z dnia 11 grudnia 2012 r., a także z dnia 19 marca 2013 r., w której skarżył czynność Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty uiszczonej z tytułu udzielonych zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. skarżący M. G. wystąpił do Urzędu Miasta L. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, załączając do wniosku wymagane dokumenty. W wyniku rozpatrzenia w/w wniosku, Prezydent Miasta L. wydał w dniu [...] maja 2012 r. decyzje administracyjne nr [...], nr [...] oraz nr [...], na podstawie których udzielił skarżącemu przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 %, o zawartości alkoholu od 4,5 % do 18 % oraz o zawartości alkoholu do 4,5 % alkoholu oraz na piwo przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Jednocześnie organ określił opłatę jednorazową za korzystanie w roku 2012 r. z powyższych zezwoleń w wysokości 2.013,94 złotych. W dniu [...] czerwca 2012 r. skarżący, powołując się na fakt likwidacji prowadzonego przez siebie punktu sprzedaży w lokalu gastronomicznym położonym w L. przy ul. Z. [...], zwrócił organowi wydane w dniu [...] maja 2012 r. zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, występując jednocześnie z wnioskiem o zwrot różnicy opłaty za korzystanie z przedmiotowych zezwoleń. Decyzjami z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta L. - działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) – stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] czerwca 2012 r. udzielonych skarżącemu zezwoleń nr [...], nr [...] oraz [...] na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta L. poinformował skarżącego o braku podstaw prawnych do dokonania zwrotu różnicy opłaty za korzystanie przez skarżącego z ww. zezwoleń. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r., zatytułowanym "Podanie", skarżący ponownie wystąpił o zwrot opłaty za korzystanie z ww. zezwoleń z powodu ich zwrotu do organu. Ustosunkowując się do w/w pisma z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent Miasta L. w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], poinformował skarżącego, że ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie normuje zwrotu opłaty uiszczonych za zezwolenia niewykorzystane za cały okres, na jaki zostały uprzednio wydane. Organ poinformował ponadto skarżącego o treści przepisu art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Prezydent Miasta L. stwierdził ponadto, że cyt. ustawa zastosowała zasadę wnoszenia opłat z góry, bowiem pierwsza opłata za zezwolenie wnoszona jest przed wydaniem tegoż zezwolenia. Organ podkreślił, że obowiązująca ustawa nie przewiduje możliwości zwrotu opłaty za niewykorzystanie zezwolenia. Jednocześnie Prezydent Miasta L. poinformował, że strona niezadowolona z powyższego stanowiska może je kwestionować przed organem wyższego stopnia, tj. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W.. Powyższe pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 25 lipca 2012 r. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa w związku z odmową zwrotu części wniesionej opłaty za korzystanie w 2012 r. z zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych z powodu ich wygaśnięcia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strony skarżącej Prezydent Miasta L. pismem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r. Powołując się na regulację zawartą w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Prezydent Miasta L. stwierdził, że przepisy cyt. ustawy nie przewidują trybu dokonania zwrotu opłaty, o który wnosi strona skarżąca. Organ powołał się także na stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych. Reasumując, Prezydent Miasta L. nie stwierdził naruszenia prawa w kwestii odmowy zwrotu wniesionej przez stronę opłaty za korzystanie w 2012 r. z zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Powyższe pismo organu zostało stronie doręczone w dniu 19 listopada 2012 r. Pismem z dnia 6 listopada 2012 r. skarżący M. G. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której skarżył bliżej niesprecyzowaną czynność Prezydenta Miasta L. dotyczącą odmowy zwrotu opłaty uiszczonej z tytułu udzielonych stronie skarżącej zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt VI KO 393/12, skarżący został wezwany do nadesłania informacji, czy wniesione przez niego do Sądu pismo z dnia 6 listopada 2012 r. stanowi skargę na decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 2012 r., czy też skargę na postanowienie SKO w W. z dnia [...] października 2012 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Sądu skarżący w piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2012 r. wskazał, że w/w pismo z dnia 6 listopada 2012 r. stanowi skargę na Prezydenta Miasta L. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty uiszczonej z tytułu udzielonych stronie skarżącej zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Kolejnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI z dnia 28 listopada 2012 r. pisma skarżącego z dnia 6 listopada 2012 r. oraz z dnia 26 listopada 2012 r. (wraz z załącznikami) - stanowiące skargę i uzupełnienie tej skargi – przesłane zostały do Prezydenta Miasta L.. W udzielonej w dniu 28 grudnia 2012 r. odpowiedzi na skargę Prezydenta Miasta L. wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Następnie pismem procesowym z dnia 11 grudnia 2012 r. skarżący uzupełnił skargę. Wskazał, że przedmiotem skargi jest stanowisko Prezydenta Miasta L. w przedmiocie niezwrócenia opłaty uiszczonej przez stronę skarżącą za udzielone zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. W związku z zaistniałymi wątpliwościami odnośnie wskazanego przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia określonego jako: "skarga przeciwko Prezydentowi Miasta L. o niezwrócenie za koncesję prognozowanej opłaty (..."którą uiściłem...") za zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych", zarządzeniem z dnia 1 marca 2013 r. Sąd ponownie wezwał skarżącego do sprecyzowania skargi poprzez wskazanie, którą czynność (pismo) Prezydenta Miasta L. strona skarży. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Sądu skarżący w piśmie procesowym z dnia 19 marca 2013 r., precyzując swoją skargę z dnia 6 listopada 2012 r. - stwierdził, że skarży pismo Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2012 r., w którym organ ten odmówił stronie skarżącej zwrotu opłaty za niewykorzystane zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) – dalej także: "p.p.s.a.", skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, przy czym - zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a.– skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w tym przypadku za pośrednictwem Prezydenta Miasta L.. Stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (co ma miejsce w niniejszej sprawie), skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Należy wyjaśnić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wymienione akty i czynności muszą mieć charakter publicznoprawny. Treść komentowanego przepisu wskazuje także, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Należy wskazać, że akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Ratio legis przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polega na umożliwieniu sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe. Przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakreślają następujące elementy: 1) akt lub czynność nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.; 2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; 4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96).; 5) akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze przeważa stanowisko, że w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może być zaskarżony zwrot nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA 1060/97, Pr. Gosp. 1998, nr 7 s. 37, z aprobującą glosą R. Sawuły, tamże). W opinii Sądu, ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewiduje trybu zwrotu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, jak i nie określa środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Odnosząc powyższe do omawianej sprawy, pismo organu z dnia [...] listopada 2012 r. stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] listopada 2012 r. jest czynnością mieszczącą się w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem skarga na powyższą czynność podlega kognicji Sądu. Obowiązkiem Sądu, przed dokonaniem merytorycznej oceny zasadności skargi, jest zbadanie, czy skarga spełnia wymogi formalne oraz czy przed jej wniesieniem skarżący wyczerpał środki zaskarżenia, które służyły mu w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie wobec złożenia skargi na czynność Prezydenta Miasta L., stanowiącą odmowę zwrotu opłaty skarżący obowiązany był poprzedzić skargę złożonym w ciągu 14 dni od dnia otrzymania odpowiedzi organu na "podanie" (tj.: do dnia 8 sierpnia 2012 r.) wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszym postępowaniu, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa w związku z odmową zwrotu części wniesionej opłaty za korzystanie w 2012 r. z zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych. Sąd zauważył, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone Prezydentowi po upływie ww. terminu, który upłynął w dniu 8 sierpnia 2012 r. Upływ terminu określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do której zaliczyć należy zaskarżoną czynność. Przyjąć należy zatem, że skarżący nie wyczerpał przewidzianego przepisem art. 52 § 3 p.p.s.a. trybu, co jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia