VI SA/Wa 2721/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nogal Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również: "WSA") w Warszawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "Organ") z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku E. – O. S.A. w G. Oddział w O. (dalej: "Skarżąca", "Spółka") z dnia [...] czerwca 2024 r. Organ zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], w km 12+500, działka nr [...] obręb [...] W., gm. B., elektroenergetycznej linii kablowej nN 0,4kV oraz złącza kablowo - pomiarowego na okres od dnia [...] czerwca 2024 r. do dnia [...] grudnia 2044 r., o powierzchni łącznej 2m2 (0,63m2, tj. 1m2 w poprzek drogi oraz 0,25m2, tj. 1m2 wzdłuż drogi poza jezdnią poza obszarem zabudowanym). Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 3, 5, 10, 13, 13a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: "u.d.p.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2023 r. poz. 1162, dalej: "rozporządzenie") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja została wydana w ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca pismem z dnia [...] marca 2024 r. (wpływ do Organu: [...] czerwca 2024 r.) wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], w km 12+500, działka nr [...]obręb [...] W., gm. B., w celu umieszczenia elektroenergetycznej linii kablowej nN 0,4kV oraz złącza kablowo – pomiarowego o powierzchni 0,7047m2 wzdłuż drogi poza jezdnią poza obszarem zabudowanym, na okres od dnia [...] czerwca 2024 r. do dnia [...] grudnia 2044 r. W toku prowadzonego postępowania Organ, na podstawie planu sytuacyjnego w skali 1:500 dołączonego do wniosku ustalił, że umieszczenie elektroenergetycznej sieci kablowej nN 0,4kV oraz złącza kablowo – pomiarowego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wymagało będzie zajęcia pasa drogowego poza obszarem zabudowanym: • w poprzek drogi - 0,63m2, tj. 1m2 (dł. 2,87m x szer. 0,11m = 0,31m2 oraz dł. 2,92m x szer. 0,11m = 0,32m2), • wzdłuż drogi poza jezdnią - 0,25m2, tj. 1m2 (dł. 1,37m x szer. 0,11m = 0,15m2 oraz dł. 0,95m x szer. 0,11m = 0,1m2). GDDKiA w zaskarżonej decyzji do wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjęła stawki opłaty poza obszarem zabudowanym w wysokości: 80,00 zł/m2 – w poprzek drogi, oraz 16,00zł/m2 wzdłuż drogi poza jezdnią. Na tej podstawie została wyliczona opłata za okres 189 dni, tj. od [...] czerwca 2024 r. do [...] grudnia 2024 r. oraz opłata za każdy następny rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, tj. do [...] grudnia 2044 r. Końcowo Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1m2 jest traktowane jako zajęcie 1m2 pasa drogowego. Z rozstrzygnięciem Organu nie zgodziła się Skarżąca zaskarżając w całości decyzję GDDKiA z dnia [...] czerwca 2024 r. do WSA w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 40 ust. 10 u.d.p., poprzez błędną wykładnię tj. ustalenie opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, z uwzględnieniem podzielenia powierzchni zajętej w jezdni: w poprzek drogi - 0,63m2 oraz wzdłuż drogi poza jezdnią - 0,25 m2 i zaokrągleniu tych powierzchni do łącznie 2m2, podczas gdy powierzchnia zajęta po zaokrągleniu wynosi 1m2. W oparciu o podniesiony zarzut Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że powierzchnia pasa drogowego została podzielona w zależności od lokalizacji urządzenia elektroenergetycznego tj. w poprzek drogi 0,63m2 oraz wzdłuż drogi 0,25m2. Wymienione powierzchnie zostały oddzielnie zaokrąglone do 1m2 i łącznie została ustalona powierzchnia zajęcia równa 2m2. W ocenie Skarżącej, ustalona powierzchnia jest błędna i wyznaczona wbrew dyspozycji art. 40 ust. 10 u.d.p. Łączna powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi 0,88m2, w związku z tym powierzchnia powinna wynosić 1m2 i opłata za zajęcie pasa winna być ustalona dla tej powierzchni. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto GDDKiA wskazała na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, które różnicuje wysokość rocznych stawek opłat za lokalizację urządzenia w pasie drogowym, w tym poza obszarem zabudowanym: w poprzek drogi; wzdłuż drogi poza jezdnią.   Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2024 r., nie narusza prawa. Sąd wskazuje, że stan faktyczny w sprawie został ustalony przez Organ prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja GDDKiA z dnia [...] czerwca 2024 r. zezwalająca Spółce na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], w km 12+500, działka nr [...]obręb [...] W., gm. B., elektroenergetycznej linii kablowej nN 0,4kV oraz złącza kablowo - pomiarowego na okres od dnia [...] czerwca 2024 r. do dnia [...] grudnia 2044 r., o powierzchni łącznej 2m2 (0,63m2, tj. 1m2 w poprzek drogi oraz 0,25m2, tj. 1m2 wzdłuż drogi poza jezdnią poza obszarem zabudowanym) oraz ustalająca opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas oznaczony, tj. od [...] czerwca 2024 r. do [...] grudnia 2044 r. Poza sporem jest zatem okoliczność zajęcia pasa drogowego, sporna jest natomiast przyjęta przez Organ powierzchnia zajętego pasa drogowego oraz naliczona od tej powierzchni opłata. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Natomiast stosownie do ust. 2 pkt 2 zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych. Stosownie zaś do ust. 5 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia liniowego urządzenia obcego w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Ustawodawca w art. 40 ust. 10 u.d.p. wprowadził regulację, zgodnie z którą zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy liniowego urządzenia obcego lub innego urządzenia obcego mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Sąd wskazuje ponadto, że droga, w której została zlokalizowana elektroenergetyczna linia kablowa znajduje się w zarządzie GDDKiA. Wynika to bowiem wprost z decyzji GDDKiA z dnia [...] marca 2023 r. [...] (k. 8 akt administracyjnych). W związku z tym, wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego tej kategorii dróg określa rozporządzenie, wydane na podstawie art. 40 ust. 7 u.d.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych), ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczanego liniowego urządzenia obcego poza obszarem zabudowanym: w poprzek drogi 80 zł; wzdłuż drogi poza jezdnią 16 zł. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym wskazuje, że Organ w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa w kontekście prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że zajęcie pasa drogowego jest poza obszarem zabudowanym: w poprzek drogi o łącznej powierzchni 0,63m2 oraz wzdłuż drogi poza jezdnią o łącznej powierzchni 0,25m2 (k. 13 akt administracyjnych). Prawidłowo również Organ zastosował stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, przy uwzględnieniu, że zajęty pas drogowy znajduje się w zarządzenie GDDKiA. Przypomnieć należy, że rozporządzenie, które stanowiło źródło stawek zastosowanych w niniejszej sprawie wprowadza stawki opłat w różnej wysokości, w zależności czy zajęcie następuje w poprzek drogi lub wzdłuż drogi poza jezdnia. W rozpatrywanej sprawie zajecie pasa drogowego było w poprzek drogi oraz wzdłuż drogi poza jezdnią. Tym samym Organ ustalając opłatę za zajęcie pasa drogowego zobligowany był zastosować stawki w dwóch różnych wysokościach. Konsekwencją powyższego również zaokrąglenie do 2m2 łącznie zajętego pasa drogowego było prawidłowe i zgodne z art. 40 ust. 10 u.d.p. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela argumentacji Skarżącej, że skoro łączna powierzchnia pasa drogowego faktycznie zajęta wynosi 0,88m2, to opłata powinna być obliczana od 1m2, a nie 2m2. Takie stanowisko, jako uprawnione, mogłoby być rozważane przy założeniu, że stawka opłaty za zajecie 1m2 drogi byłaby taka sama, niezależnie od sposobu zajęcie, tj. w poprzek lub wzdłuż. Natomiast skoro ustawodawca wprowadził stawki w różnej wysokości, to ta okoliczność uniemożliwia sumowanie faktycznie zajętej powierzchni pasa drogowego i ustalenie opłaty za 1m2 zajętej powierzchni, bowiem opłata byłaby ustalona w nieprawidłowej wysokości. W sprawach jak niniejsza konieczne było zatem ustalenie odrębnie powierzchni zajętego pasa drogowego w poprzek i wzdłuż drogi poza jezdnią oraz zastosowanie stawek opłaty w dwóch różnych wysokościach – zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 40 ust. 10 u.d.p. Na marginesie Sąd wskazuje, że Organ uzasadniając zaskarżoną decyzję zaniechał przywołania treści § 3 ust. 1 rozporządzenia (uczynił to w odpowiedzi na skargę). Niemniej jednak w ocenie Sądu nie ma to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołał przedmiotowe rozporządzenia. Zaś wyliczając wysokość opłaty za zajecie pasa drogowego zastosowała stawki w prawidłowej wysokości odpowiednio do zajęcia pasa drogowego: w poprzek drogi oraz wzdłuż drogi poza jezdnią. Reasumując Sad nie podziela zasadności podniesionego przez Skarżącą zarzutu naruszenia art. 40 ust. 10 u.d.p. Wobec niezasadności zarzutu skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Należy również wskazać, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sprawa w takim przypadku rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – art. 120 P.p.s.a.