VI SA/Wa 2733/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego B. M. kwotę 3 844, 60 zł (słownie: trzy tysiące osiemset czterdzieści cztery złote sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2733/15 UZASADNIENIE W dniu [...] grudnia 2011 r. podczas kontroli drogi krajowej nr [...] kierownik Obwodu Służby Liniowej w G. stwierdził zajęcie pasa drogowego przez poszerzenie istniejącego zjazdu na działkę nr ewid. [...] obręb N., w km 119+751 strona lewa drogi. W związku z powyższym zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w stosunku do B. M. (dalej: skarżącego) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: F., [...], w sprawie samowolnej przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] w km 119+751 po stronie lewej na działkę nr [...]. W dniu [...] marca 2012 r. w obecności B. M. przeprowadzono oględziny wykonanej przebudowy zjazdu, z których to oględzin został sporządzony protokół. Powierzchnię wykonanych robót w pasie drogowym określono na podstawie wykonanego szkicu, ustalając jej wielkość na 31,85 m2. W toku prowadzonego postępowania B. M. nie przedstawił koniecznego zezwolenia zarządu drogi, do czego był zobowiązany w myśl art. 40 ust. 1 i 2 pkt.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p. lub ustawa o drogach publicznych). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. ustalił karę pieniężną w kwocie 79 943,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] polegające na przebudowie istniejącego zjazdu indywidualnego w km 119 + 751 strona lewa, na działkę nr ewid. [...] obręb N., jedn. ewid. L., o powierzchni 31,85 m2, w okresie od dnia [...].12.2011 r. do dnia [...].09.2012 r. - bez zezwolenia zarządcy drogi. Orzekając na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił w całości decyzję GDDKiA z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie B. M. złożył do GDDKiA nowy dowód w sprawie, tj. mapę sytuacyjno-wysokościową do celów projektowych w skali 1:500 ze stanem aktualnym na dzień 1 czerwca 2011 r., tj. sytuacji sprzed przebudowy zjazdu. Ponadto pozyskano mapę sytuacyjno - wysokościową do celów projektowych w skali 1:500 ze stanem aktualnym na dzień 11 kwietnia 2012 r., tj. po przebudowie zjazdu. Po porównaniu map określono nową powierzchnię pasa drogowego zajętego przy przebudowie zjazdu. Z ustalenia nowej powierzchni wynoszącej 13,25 m2 sporządzono protokół i ta powierzchnia została przyjęta do ustalenia kary. GDDKiA decyzją z dnia [...] kwietna 2013 r. – działając na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 u.d.p. – po ponownym rozpoznaniu z urzędu sprawy przebudowy zjazdu indywidualnego w km 119 + 751 strona lewa drogi krajowej nr [...] – na działkę nr Ew. [...] obręb N.– bez zezwolenia zarządcy drogi, ustalił skarżącemu karę pieniężną w kwocie 33 257,50 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w okresie od dnia [...] grudnia 2011 r. do dnia [...] września 2012 r., bez zezwolenia zarządcy drogi. Orzekając na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietna 2013 roku. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. M., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: -art. 29a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię a przez to niesłuszne wymierzenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przyjmując, iż kara ta może być wymierzona podmiotowi, który nie jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], na którą wykonany został zjazd z drogi krajowej nr [...], oraz naruszenia przepisów postępowania tj.: -art. 7, 77 § 1 i art. 80 KPA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie statusu prawnego a w szczególności statusu własnościowego nieruchomości stanowiącej działkę ewid. nr [...], na którą wykonany został zjazd z drogi krajowej nr [...] w sytuacji gdy okoliczność ta ma istotny wpływ na możliwość wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego podmiotowi nie będącemu właścicielem przedmiotowej nieruchomości -art. 8 i art. 107 § 3 KPA poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji - art. 9 i art. 11 KPA poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., ustalającej karę pieniężną. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2538/13, oddalił skargę B. M. Sąd I instancji wskazał, że kwestia, czy omawiany zjazd istniał, czy też nie, nie ma znaczenia dla obiektywnej odpowiedzialności skarżącego za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia. Skarżący nie neguje faktu, iż takiego zezwolenia na wykonane roboty nie posiadał. Skoro skarżący nie uzyskał zgody zarządcy drogi, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył mu na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1u.d.p. karę pieniężną. Odwołując się do przepisów ustawy o drogach publicznych Sąd I instancji uznał, że odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Oznacza, że kwestia winy nie ma wpływu na jej istnienie. Odpowiedzialność powstaje z chwilą popełnienia naruszenia, określonego w art. 29a u.d.p. Sąd wywodził, że spór pomiędzy stronami sprowadzał się w swej istocie do określenia podmiotu podlegającego sankcji administracyjnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego. Zdaniem skarżącego podmiotem odpowiedzialnym jest właściciel działki stanowiącej drogę dojazdową, a mianowicie Gmina L., natomiast według GDDKiA odpowiedzialności tej podlega skarżący, jako podmiot, który faktycznie dokonał przebudowy zjazdu bez zezwolenia. W ocenie Sądu I instancji delikt administracyjny polegający na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia popełnił sprawca tego zajęcia. W realiach niniejszej sprawy bezspornym jest, że zachowanie to należało przypisać skarżącemu. Kwestia, czy omawiany zjazd istniał, czy też nie, nie miała zdaniem Sądu I instancji, znaczenia dla obiektywnej odpowiedzialności skarżącego za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia. Skarżący nie negował faktu, iż takiego zezwolenia na wykonane roboty nie posiadał. Skoro skarżący nie uzyskał zgody zarządcy drogi, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył mu na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1, art. 40 ust. 4 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. karę pieniężną. Za nietrafne uznał Sąd zarzuty dotyczące działania skarżącego za zgodą Gminy L.. Jak wyjaśnił organ Gmina L., jako właściciel działki nr ewid. [...] pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwała skarżącego do przywrócenie stanu zgodnego z prawem i do zaniechania dalszych naruszeń nieruchomości będącej jej własnością, tj. na działce nr [...], oraz do usunięcia wysypanego i rozłożonego przez niego kruszywa na przedmiotowej nieruchomości. B. M. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2015 r.(sygn.. akt II GSK 1682/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. zarzuty naruszenia art. 29 i 29a ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności przypomniał, że materialnoprawną podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w analizowanej sprawie stanowiły przepisy art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Jak stanowi przepis art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 ww. ustawy. W art. 29a wyróżniono trzy czyny podlegające odpowiedzialności administracyjnej. Karę pieniężną wymierza się za: 1) wybudowanie zjazdu bez zezwolenia, 2) przebudowę zjazdu bez zezwolenia, 3) wybudowanie lub przebudowanie zjazdu za zezwoleniem, lecz o powierzchni większej niż określona w zatwierdzonym projekcie budowlanym, 4) użytkowanie zjazdu po terminie określonym w zezwoleniu. Zawarte w art. 29a ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdzenie: "zarządca drogi wymierza" aktualizuje zdolność właściwego organu do wymierzenia kary w przypadku zaistnienia wymienionych w tym przepisie deliktów. Natomiast z treści art. 29 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zatem, odpowiedzialność administracyjną za przebudowę zjazdu w świetle art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. ponosi właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, z której w sposób nielegalny, tj. bez zezwolenia zarządcy drogi przebudowano zjazd. Zatem stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zezwoleń na budowę lub przebudowę zjazdu są wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt, że właścicielem nieruchomości przyległej (działka nr ewid. [...] obręb N.) do drogi publicznej (droga krajowa nr [...]), z której skarżący dokonał przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi jest Gmina L. Zatem w ustalonym przez organy i zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym sprawy skarżący, pomimo tego, że faktycznie dokonał przebudowy zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - nie mógł być adresatem decyzji wymierzającej karę administracyjną z tego tytułu. Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotem niniejszego postępowania było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął odpowiedzialność administracyjną skarżącego za zajęcie pasa drogowego jako sprawcy tego zajęcia, zamiast stosownie do art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. stwierdzić odpowiedzialność gminy L. jako właściciela nieruchomości, tj. działki nr [...], stanowiącej drogę gminną (dojazdową). Sąd II instancji zaakcentował, że materialnoprawną podstawę nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego stanowiły przepisy art. 29a ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy te dotyczą odpowiednio przesłanek nałożenia kary pieniężnej za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi oraz sposobu ustalania wysokości tej kary. Wysokość kary nie została określona wprost w art. 29a u.d.p. poprzez podanie konkretnej kwoty, lecz jest ustalana jako dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 4 cyt. ustawy. Jednakże adaptowanie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych na potrzeby wymiaru kar pieniężnych, o których mowa w art. 29a tej ustawy - nie oznacza, że mamy do czynienia z odpowiedzialnością za zajęcie pasa drogowego – jak to błędnie uczynił Sąd I instancji podzielając stanowisko organu. Odpowiedzialność ta została bowiem oddzielnie uregulowana w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, za zasadny również uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie skarżącego za stronę w postępowaniu o nałożenie kary administracyjnej za przebudowę spornego zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2012.270 j.t.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. W przedmiotowej sprawie przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 20115 r., sygn. akt II GSK 1682/14. W orzeczeniu tym Sąd drugiej instancji zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozstrzygającemu sprawę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. r., sygn. akt VI SA/Wa 2538/13, iż dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że odpowiedzialność administracyjną za przebudowę zjazdu w świetle art. 29a ust. 1 pkt 1 u.d.p. ponosi właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, z której w sposób nielegalny, tj. bez zezwolenia zarządcy drogi przebudowano zjazd. Zatem stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zezwoleń na budowę lub przebudowę zjazdu są wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi i tylko te podmioty mogą być adresatami decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 29a u.d.p. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. r., sygn. akt VI SA/Wa 2538/13 doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. Wobec powyższego Sąd przyjmując za własne przytoczone wyżej wywody Naczelnego Sadu Administracyjnego uznał że, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają bowiem przepisy prawa w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z wytycznymi Sądu II instancji skutkuje ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rzeczą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.