VI SA/Wa 2735/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Izby Gospodarczej Transportu Lądowego z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę w całości Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Prezes Urzędu Transportu Kolejowego działając na podstawie art. 138 ust. § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 31 § 2, art. 141 § 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Izby G. T. L., zwaną dalej "IGTL", lub "Izbą", z dnia [...] marca 2015 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, zwanego dalej "Prezesem UTK", z [...] marca 2015 r. o odmowie dopuszczenia IGTL do postępowania administracyjnego w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa dla Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezesa UTK z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Prezes Urzędu Transportu Kolejowego podał, że Pismem z [...] grudnia 2014 r. Prezes UTK, zawiadomił spółkę [...] sp. z o.o., o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Pismem z [...] stycznia 2015 r. IGTL wniosła o dopuszczenie do udziału na prawach strony w sprawach dotyczących wydania autoryzacji bezpieczeństwa na rzecz Spółki [...] sp. z o.o. IGTL zasadność udziału w niniejszym postępowaniu uargumentowała odnosząc się do § 3 pkt 1 i 2 Statutu organizacji, zgodnie z którym podstawowym celem organizacji jest reprezentowanie i ochrona interesów podmiotów gospodarczych zrzeszonych w Izbie wobec administracji państwowej oraz samorządowej wszystkich szczebli oraz kreowanie ogólnokrajowej i lokalnej polityki transportowej w zakresie uzgodnionym przez członków Izby. IGTL podniosła również, że swoje cele realizuje poprzez występowanie we wspólnym imieniu do władz o rozstrzygnięcie problemów ważnych dla członków Izby oraz opiniowanie założeń regionalnej i ogólnokrajowej polityki gospodarczej w dziedzinie transportu we współpracy z właściwymi organami administracji rządowej i samorządu terytorialnego. Zdaniem IGTL wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym prze/ Prezesa UTK jest uzasadniony celami statutowymi organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. W interesie społecznym leży bowiem zaangażowanie podmiotów powołanych do ochrony i reprezentacji przedsiębiorców korzystających z infrastruktury kolejowej, jako mających największą wiedzę i doświadczenie w ww. dziedzinie. Dnia [...] marca 2015 r. Prezes UTK wydał postanowienie nr [...] o odmowie dopuszczenia IGTL do postępowania administracyjnego w sprawie wydania autoryzacji bezpieczeństwa dla [...] Sp. z o.o. Pismem z [...] marca 2015 r. IGTL wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] marca 2015 r. Swoim postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes UTK utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy k.p.a. Organ podkreślił, iż na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania jest uzależnione od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej ale praw i obowiązków "innej osoby" - jednej ze stron postępowania. 2) żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Organ wskazał, iż niespełnienie chociażby jednej z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji realizacji uprawnienia z art. 31 § 1 k.p.a. Prezes UTK wskazał, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wypełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu stypizowanych w art. 31 kpa nie spoczywa na organie administracyjnym, lecz na samej organizacji społecznej wnioskującej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. Organ wyraził przy tym stanowisko, że zebrany w sprawie materiał prowadzi do uznania że nie zostały spełnione przesłanki, dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu. Organ podkreślił, że cele statutowe IGTL nie uzasadniają jej dopuszczenia do udziału w postępowaniu dotyczącym wydania autoryzacji bezpieczeństwa dla Spółki [...]. z siedzibą w [...]. Organ stwierdził również, że strona wnioskująca nie wykazała istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem IGTL do tego postępowania. Odnośnie celu statutowego określonego w § 3 pkt. 1 Statutu, tj. reprezentowanie i ochrona interesów podmiotów gospodarczych zrzeszonych w Izbie wobec administracji państwowej i samorządowej wszystkich szczebli organ stwierdził, że skoro [...] nie jest członkiem IGTL, to w przedmiotowej sprawie nie może zachodzić potrzeba reprezentowania i ochrona członków Izby przed organami administracji publicznej. Wniosku tego nie zmienia okoliczność, że część członków IGTL będzie ewentualnie korzystać z udostępnianej przez [...] infrastruktury kolejowej, ponieważ przedmiot postępowania w żaden sposób nie zmierza do ograniczenia członków Izby. Przyjąć zatem należy, że przedmiotowy cel statutowy nie może być podstawą do przyjęcia spełnienia pierwszej przesłanki art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. Organ wskazał także, odnosząc się do ostatniego celu statutowego Izby określonego w § 3 pkt. 5 Statutu, który w ocenie IGTL uzasadnia jej udział w toczącym się postępowaniu, tj. kształtowania zasad dobrego obyczaju w obrocie gospodarczym i uczciwej konkurencji, że nie można zgodzić się z argumentacją Izby, iż prowadzenie działalności jako zarządca infrastruktury na podstawie autoryzacji bezpieczeństwa jest dobrym obyczajem i przejawem uczciwiej konkurencji, albowiem autoryzacja bezpieczeństwa jest dokumentem uprawniającym zarządcę do zarządzanie infrastrukturą kolejową, wymaganym przez stosowne przepisy, w szczególności art. 18 ust. 1 pkt 1 uotk. Nietrafny jest również drugi argument podnoszony przez Izbę, że kształtowanie dobrych zasad współpracy pomiędzy zarządcami infrastruktury kolejowej, a przewoźnikami kolejowymi ma jakikolwiek związek z toczącym się postępowaniem, albowiem rozstrzygnięcie albowiem sprowadza się do uznania, że podmiot jest lub nie jest zdolny bezpiecznie prowadzić działalność, nie zaś, czy potencjalny zarządca wypracował dobre zasady współpracy z przewoźnikami korzystającymi z jego infrastruktury kolejowej. W ocenie Prezesa UTK, w niniejszej sprawie administracyjnej Izba nie wykazała, by za uwzględnieniem jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Na podstawie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz przedstawionej przez Izbę argumentacji, Prezes UTK stanął na stanowisku, że Izba składając wniosek o dopuszczenie jej do udziału w niniejszej sprawie na prawach strony nie działała w szeroko pojętym interesie społecznym. Prezes UTK zauważył, że dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu powodowałoby powstanie sytuacji, w której przedsiębiorcy, za pośrednictwem organizacji, której są członkami, uzyskaliby możliwość udziału w postępowaniu dotyczącym spółki będącej stroną, której działalność pozostaje w rozbieżności do ich celów. Dodatkowo organ wskazał, że między zarządcą infrastruktury, który udostępnia infrastrukturę na reglamentowanych zasadach i przewoźnikami kolejowymi istnieje zasadnicza rozbieżność interesów, a dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu na prawach strony umożliwiałoby jednocześnie zapoznawanie się z materiałem dowodowym, w tym z poufną dokumentacją przedsiębiorstwa, którego postępowanie dotyczy. Prezes UTK również wskazał, że Izba posiadając status izby gospodarczej, równocześnie jest wpisana do rejestru przedsiębiorców, bowiem jak przewiduje statut Izba może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych (§ 4 ust. 2 statutu). Prezes UTK dodał, że wniosek prawdopodobnie zasługiwałby na odmienną ocenę gdyby toczące się postępowanie administracyjne dotyczyło członka organizacji społecznej, natomiast spółka [...] sp. z o.o. nie jest członkiem Izby. Zdaniem Prezesa UTK, w niniejszej sprawie Izba nie wykazała, by za uwzględnieniem jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Na podstawie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz przedstawionej przez Izbę argumentacji, Prezes UTK stanął na stanowisku, że Izba składając wniosek o dopuszczenie jej do udziału w niniejszej sprawie na prawach strony nie działała w szeroko pojętym interesie społecznym. Prezes UTK zauważył, że dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu powodowałoby powstanie sytuacji, w której przedsiębiorcy, za pośrednictwem organizacji, której są członkami, uzyskaliby możliwość udziału w postępowaniu dotyczącym spółki będącej stroną, której działalność pozostaje w rozbieżności do ich celów. Dodatkowo organ wskazał, że między zarządcą infrastruktury, który udostępnia infrastrukturę na reglamentowanych zasadach i przewoźnikami kolejowymi istnieje zasadnicza rozbieżność interesów, a dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu na prawach strony umożliwiałoby jednocześnie zapoznawanie się z materiałem dowodowym, w tym z poufną dokumentacją przedsiębiorstwa, którego postępowanie dotyczy. Prezes UTK wskazał, że Izba posiadając status izby gospodarczej, równocześnie jest wpisana do rejestru przedsiębiorców, bowiem jak przewiduje statut Izba może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych (§ 4 ust. 2 statutu). Wobec braku wskazania związków postanowień statutu IGTL, oraz nie wykazania przez stronę interesu społecznego niezasadne byłoby dopuszczenie IGTL do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu. Na powyższe postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., Izba G. T. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona zarzuciła rozstrzygnięciu Prezesa UTK naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 KPA poprzez przyjęcie, że za uwzględnieniem wniosku o dopuszczenie IGTL do udziału w postępowaniu nie przemawiają cele statutowe oraz interes społeczny, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym powyższe przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zostały spełnione. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa UTK z dnia [...] sierpnia 2015 r. roku i poprzedzającego je postanowienia Prezesa UTK z dnia [...] marca 2015 roku, oraz o zasądzenie na rzecz IGTL od Prezesa UTK zwrotu kosztów postępowania sądowo administracyjnego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności tego aktu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądnie strony za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). W myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek: - postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; - żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; - za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zdaniem Sądu organ centralny prawidłowo ustalił, że Izba G. T. L. nie spełnia wszystkich przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkujące dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby". Jednakże cele statutowe stowarzyszenia nie uzasadniają jego dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Odnośnie celu statutowego określonego w § 3 pkt. 1 Statutu, tj. reprezentowanie i ochrona interesów podmiotów gospodarczych zrzeszonych w Izbie wobec administracji państwowej i samorządowej wszystkich szczebli - należy stwierdzić, że skoro [...] nie jest członkiem IGTL, to w przedmiotowej sprawie nie może zachodzić potrzeba reprezentowania i ochrona członka Izby przed organami administracji publicznej. Wniosku tego nie zmienia okoliczność, że część członków IGTL będzie korzystać z udostępnianej przez [...] infrastruktury kolejowej, ponieważ przedmiot postępowania w żaden sposób nie zmierza do ograniczenia uprawnień członków Izby. Przyjąć zatem należy, że przedmiotowy cel statutowy nie może być podstawą do przyjęcia spełnienia pierwszej przesłanki art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. Odnosząc się do celu statutowego Izby określonego w § 3 pkt. 5 Statutu, tj. kształtowania zasad dobrego obyczaju w obrocie gospodarczym i uczciwej konkurencji, to nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż prowadzenie działalności jako zarządca infrastruktury na podstawie autoryzacji bezpieczeństwa jest dobrym obyczajem i przejawem uczciwiej konkurencji, albowiem autoryzacja bezpieczeństwa jest dokumentem uprawniającym zarządcę do zarządzanie infrastrukturą kolejową, wymaganym przez stosowne przepisy prawa. Kształtowanie dobrych zasad współpracy pomiędzy zarządcami infrastruktury kolejowej, a przewoźnikami kolejowymi nie ma związku z toczącym się postępowaniem, albowiem rozstrzygnięcie sprowadza się do stwierdzenia, że podmiot jest lub nie jest zdolny bezpiecznie prowadzić działalność, nie zaś, czy potencjalny zarządca wypracował dobre zasady współpracy z przewoźnikami korzystającymi z jego infrastruktury kolejowej. Sporne jest również spełnienie po stronie stowarzyszenia trzeciej z przesłanek umożliwiających dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu, czyli istnienie interesu społecznego. Zauważyć należy, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu może być uznane za niezasadne, ze względu na brak interesu społecznego. Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (Wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10 Lex nr 1151862; wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. II OSK 663/11 Lex nr 1217445; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. II OSK 843/07 niepubl.). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie i podlega kontroli instancyjnej. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, podzielić należy pogląd organu administracji, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że za przystąpieniem skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania autoryzacji bezpieczeństwa dla Spółki [...], nie przemawia interes społeczny. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił, że IGTL nie wykazała, by za uwzględnieniem jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Na podstawie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz przedstawionej przez Izbę argumentacji, należy stwierdzić, że Izba składając wniosek o dopuszczenie jej do udziału w niniejszej sprawie na prawach strony nie działała w szeroko pojętym interesie społecznym. Trzeba zauważyć, że dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu powodowałoby powstanie sytuacji, w której przedsiębiorcy, za pośrednictwem organizacji, której są członkami, uzyskaliby możliwość udziału w postępowaniu dotyczącym spółki będącej stroną, której działalność pozostaje w rozbieżności do ich celów. Prawidłowo organ zauważył, że między zarządcą infrastruktury, który udostępnia infrastrukturę na reglamentowanych zasadach i przewoźnikami kolejowymi istnieje zasadnicza rozbieżność interesów, a dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu na prawach strony umożliwiałoby jednocześnie zapoznawanie się z materiałem dowodowym, w tym z poufną dokumentacją przedsiębiorstwa, którego postępowanie dotyczy. IGTL posiadając status izby gospodarczej, równocześnie jest wpisana do rejestru przedsiębiorców, bowiem jak przewiduje statut Izba może prowadzić działalność gospodarczą na zasadach ogólnych (§ 4 ust. 2 statutu) – działalność ta może być przeciwstawna w stosunku do podmiotu w stosunku do którego toczyło się przedmiotowe postępowanie. W tej sytuacji nie można uznać, że skarżąca wykazała, że za uwzględnieniem jej wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawiał interes społeczny. Zauważyć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., której rozwinięcie następuje w art. 77 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy dokonując wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazać również trzeba, że organ administracji wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazał podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, a także w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.