VI SA/Wa 274/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską oddala skargę Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3310 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 233 ze zm., dalej cyt. jako "u.r.p."), po rozpoznaniu odwołania A. S. (nazywanej dalej "skarżącą") od uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...], zwana dalej "komisją egzaminacyjną", stwierdziła, że skarżąca otrzymawszy 99 punktów, uzyskała negatywny wynik egzaminu wstępnego na aplikację radcowską. Zgodnie z art. 339 ust. 3 u.r.p., pozytywny wynik z egzaminu wstępnego uzyskuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów. Pismem z dnia [...] października 2016 r. skarżąca złożyła odwołanie od uchwały z dnia [...] września 2016 r., wnosząc jej uchylenie i wydanie w tym zakresie przez organ li instancji orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji,, że pytanie nr 87 z egzaminu wstępnego na aplikację radcowską zawierało dwie poprawne odpowiedzi, to jest odpowiedź "A" oraz "C". Skarżąca podniosła, że udzieliła odpowiedzi "C", która powinna być uznana odpowiedź prawidłową, w związku z czym spełniła ustawowe kryterium dotyczące uzyskania 100 punktów w ramach testu i tym samym uzyskała pozytywny wynik egzaminu wstępnego na aplikację radcowską. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy uchwałę uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską. Minister nie podzielił zarzutów skarżącej odnoszących się do zakwestionowanego pytania egzaminacyjnego. Przytoczył relewantne w sprawie przepisy - art. 3310 ust. 1, art. 339 ust. 1 i ust. 3 ustawy o radcach prawnych, z których wynika m.in., że egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa; za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Wybór odpowiedzi polega na zakreśleniu na karcie odpowiedzi jednej z trzech propozycji odpowiedzi. Pozytywny wynik z egzaminu otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów. Aplikantem radcowskim może być osoba, która - po spełnieniu warunków ustawowych - uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego (art. 33 ust. 2 u.r.p.). Zdaniem organu skarżąca prawidłowo odpowiedziała na 99 pytań uzyskując tym samym 99 punktów, zatem uchwała komisji egzaminacyjnej ustalająca negatywny wynik egzaminu była prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że zakwestionowane przez skarżącą pytanie nr 87 brzmiało: "Zgodnie z ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów, w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w sprawach wymagających wiadomości specjalnych, Prezes Urzędu: A. po wysłuchaniu wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru, może wezwać jednego lub kilku biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii, B. nie może wezwać biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii i zleca przedstawienie stanowiska upoważnionemu pracownikowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, C. może wezwać jednego lub kilku biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii, a wysłuchanie wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru nie jest wymagane." W decyzji podkreślono, że prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "A", oparta na treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis ten brzmi: "W sprawach wymagających wiadomości specjalnych Prezes Urzędu, po wysłuchaniu wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru, może wezwać jednego lub kilku biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii. " Tymczasem skarżąca udzieliła odpowiedzi "C". W uzasadnieniu odwołania skarżąca, przytaczając treść pytania nr 87 oraz treść art. 54 ustawy z dnia 16 lutego o ochronie konkurencji i konsumentów, przeprowadziła wykładnię językową wyrażenia "nie jest wymagane" i w jej wyniku postawiła tezę, że stosując wykładnię językowa do zakresu słowa "wymagany", brzmienie odpowiedzi "C" oznaczałoby, że decyzja o wezwaniu jednego lub kilku biegłych w celu zasięgnięcia opinii przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów byłaby obligatoryjnie uzależniona od wysłuchania wniosków stron co do liczby i biegłych i ich wyboru. Zdaniem skarżącej, zawarta w zaznaczonej przez Nią odpowiedzi "C" partykuła "nie" czyni tę odpowiedź prawidłową w świetle ratio legis przepisu będącego podstawą pytania, jak i utrwalonej linii orzeczniczej i doktryny danego przedmiotu. Skarżąca, uzasadniając zarzuty, powołała fragmenty z treści komentarzy oraz orzecznictwo, konkludując, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dążąc do pełnego wyjaśnienia stanu sprawy wymagającej wiadomości specjalnych, nie może być ograniczony oraz uzależniony przez wymóg wysłuchania wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru. Organ odwoławczy wskazał, że treść art. 54 ustawy z dnia 16 lutego o ochronie konkurencji i konsumentów w sposób identyczny odpowiada jedynie propozycja zawarta w odpowiedzi "A", gdyż z treścią pytania tworzy zdanie prawdziwe oparte na brzmieniu regulacji prawnej zawartej w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów. Natomiast użycie w treści odpowiedzi "C" sformułowania: "wysłuchanie wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru nie jest wymagane" wskazuje, że wysłuchanie wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru nie jest obligatoryjne i Prezes Urzędu nie musi uprzednio wysłuchać wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru, zanim wezwie jednego lub kilku biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii. Tym samym treść odpowiedzi "C" jest jednoznacznie błędna zarówno na gruncie języka prawnego, prawniczego, a także języka polskiego, gdyż nie odpowiada treści regulacji ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że rację ma skarżąca, iż zgodnie z art. 84 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w sprawach dotyczących dowodów w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 1 Ustawy, stosuje się odpowiednio art. 227 - 315 k.p.c. Jednakże kwestia podniesiona w pytaniu jest uregulowana w ustawie, nie ma więc potrzeby sięgania po regulację kodeksową. Reasumując organ uznał, że zarzuty skarżącej odnośnie pytania nr 87 są oczywiście nietrafne. Przedmiotowe pytanie zostało prawidłowo skonstruowane i jedyną prawidłową odpowiedzią spośród trzech wskazanych jest odpowiedź "A". Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2016 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Ponadto, powołując się art. 145a § 1 pkt a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej nazywanej "p.p.s.a."), z uwagi na uzasadnione okoliczności sprawy związane z ważnym interesem skarżącej sprowadzającym się do możliwości rozpoczęcia odbywania aplikacji radcowskiej z dniem 1 stycznia 2017 r., skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w niezwłocznym terminie - a to w oparciu o treść art. 12 ust. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. - decyzji uwzględniającej w całości odwołanie skarżącej od uchwały komisji egzaminacyjnej, o której mowa w sprawie. Skarżąca podniosła, że odpowiedź "C" na zakwestionowane przez skarżącą pytanie nr 87, nie stanowi literalnego powtórzenia treści art. 54 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, lecz zakres znaczeniowy tejże odpowiedzi wskazuje, że "wysłuchanie wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru" nie jest obligatoryjne dla możliwości wezwania biegłego przez Prezesa Urzędu czy też dla określenia ich liczby i ich wyboru. Skarżąca podniosła również, że zakres pojęciowy odpowiedzi "C" jest znacznie szerszy od zakresu pojęciowego odpowiedzi "A", a z tego względu, iż do powołania biegłego (ich liczby czy wyboru) uprzednie wysłuchanie stron nie jest obligatoryjne i nie jest konieczne dla samego powołania, liczby wyboru biegłych, chociażby z tego względu, iż dowód z opinii biegłego może być przeprowadzony z urzędu. Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji, błędne twierdzenie, iż skarżąca nieprawidłowo uznała, że kwestia postępowania dowodowego przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie jest w pełni uregulowana w ustawie, a zatem nie jest zasadne sięganie do odpowiedniego stosowania art. 227 - 315 k.p.c. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko określone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Minister Sprawiedliwości, rozpoznając odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej ocenia kwestię wyniku przeprowadzonego egzaminu i bada, czy wynik ten został ustalony prawidłowo. Prawidłowe zaś ustalenie wyniku egzaminu zależy od prawidłowości sformułowania pytań egzaminacyjnych i odpowiedzi w kluczu, prawidłowości odpowiedzi wskazanych przez kandydata oraz prawidłowości zastosowanych procedur egzaminacyjnych. Kwestia oceny merytorycznej poprawności pytań i odpowiedzi wskazanych jako prawidłowe w kluczu testowym jest istotnym zadaniem tego organu na tym etapie postępowania. Od tej oceny zależy rzetelność ustalenia wyniku egzaminu kandydata i zgodność z prawem decyzji w tym względzie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 473/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim z wymienionych warunków prawidłowego ustalenia wyniku egzaminu, a w konsekwencji odpowiada obowiązującemu prawu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zebrał i rozważył wszelkie istotne w sprawie okoliczności, a uzasadnienie decyzji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie przed organami I jak i II instancji zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone zgodnie z wymaganiami ustawowymi (ustawy o radcach prawnych), a także w zgodzie z wymaganiami kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Sprawiedliwości w sposób drobiazgowy wyjaśnił również, dlaczego nie uwzględnił stanowiska skarżącej, a przytoczona argumentacja nie nasuwa zastrzeżeń Sądu. Zgodnie z art. 339 ust. 1 u.r.p., egzamin wstępny polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Zgodnie z art. 339 ust. 1a u.r.p., wybór odpowiedzi polega na zakreśleniu na karcie odpowiedzi jednej z trzech propozycji odpowiedzi (A albo B, albo C). Według art. 339 ust. 1d u.r.p., prawidłowość odpowiedzi ocenia się według stanu prawnego obowiązującego w dniu egzaminu wstępnego. Natomiast art. 339 ust. 3 ustawy stanowi, że pozytywny wynik z egzaminu wstępnego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów, stosownie zaś do art. 33 ust. 2 ustawy, aplikantem radcowskim może być osoba, która uzyskała pozytywny wynik z egzaminu wstępnego. Mając na względzie wskazane powyżej przepisy regulujące zasady dotyczące przebiegu oraz sposobu oceny egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, po przeprowadzeniu analizy zarzutów skarżącej, Sąd uznał za nietrafne argumenty mające świadczyć o rzekomo wadliwej konstrukcji pytania testowego nr 87. Odnosząc się do zakwestionowanego przez skarżącą pytania nr 87, które dotyczyło problematyki z zakresu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, należy z całą stanowczością wskazać, iż jedyną prawidłową odpowiedzią na to pytanie była odpowiedź "A", która oparta została na treści przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r o ochronie konkurencji i konsumentów, który stanowi: "W sprawach wymagających wiadomości specjalnych Prezes Urzędu, po wysłuchaniu wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru, może wezwać jednego lub kilku biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii." Z brzmienia ww. przepisu jasno wynika, że Prezes Urzędu jest zobligowany wysłuchać wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru, zanim wezwie jednego lub kilku biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii. Natomiast użycie w treści odpowiedzi "C" sformułowania "wysłuchanie wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru nie jest wymagane" wskazuje, że wysłuchanie wniosków stron co do liczby biegłych i ich wyboru nie jest obligatoryjne i Prezes Urzędu nie jest zobowiązany uprzednio wysłuchać wniosków stron, co do liczby biegłych i ich wyboru, zanim wezwie jednego lub kilku biegłych w celu zasięgnięcia ich opinii. Wobec tego treść odpowiedzi "C" jest błędna i nie odpowiada treści ustawy. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, teza skarżącej o nieprawidłowej konstrukcji pytania nr 87 - ze względu na możliwość udzielenia dwóch prawidłowych odpowiedzi - jest zupełnie bezzasadna, gdyż poprawna odpowiedź "A" wraz z treścią pytania znajdują swoje uzasadnienie wprost w treści przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r o ochronie konkurencji i konsumentów,, który zdającym egzamin wstępny na aplikację radcowską winien być znany. Należy podkreślić, że pytanie nieprawidłowo sformułowane to takie, na które żadna z zaproponowanych odpowiedzi nie stanowi zdania prawdziwego, gdy więcej niż jedna z odpowiedzi jest odpowiedzią prawdziwą, a także takie, na które odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z poglądów doktryny i orzecznictwa. W rozpatrywanej sprawie żadna z tych wad nie wystąpiła, albowiem, jak wskazano powyżej, połączenie pytania wraz z odpowiedzią stanowiło logiczną całość, znajdującą swoje uzasadnienie w treści przepisu 54 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r o ochronie konkurencji i konsumentów. Faktem jest, iż odpowiedź zawarta pod literą "A" nie stanowiła dosłownego powtórzenia przepisu prawnego, jednakże okoliczność ta w żadnym razie nie skutkuje dyskwalifikacją pytania. Egzamin na aplikację radcowską jest egzaminem konkursowym i nie można oczekiwać, że pytania w teście będą wiernie przytaczać jeden, konkretny przepis prawa. Zdający musi legitymować się umiejętnością zrekonstruowania nieskomplikowanej normy prawnej, jak również rozstrzygać proste problemy interpretacyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 27/10). Wskazać też należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że jeżeli pytanie zostało zadane w sposób ogólny i nawiązywało wprost do treści odpowiednich przepisów prawnych, to zadaniem zdającego była zwykła, prosta znajomość tych przepisów, nie zaś dokonywanie skomplikowanej interpretacji, która często bywa sporna (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1268/14). W przedmiotowej sprawie skarżąca, udzielając prawidłowej odpowiedzi, winna zastosować się do polecenia zawartego w pytaniu, które już na wstępie informuje, że pyta ono o znajomość regulacji ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Zaskarżone pytanie zostało jasno i konkretnie sformułowane i wymagało od zdających jedynie znajomości ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Natomiast doszukiwanie się przez skarżącą potwierdzenia prawidłowości udzielonej przez nią odpowiedzi "C" w piśmiennictwie prawniczym (fragmenty zacytowanych komentarzy) i orzecznictwie wykracza poza zakres zaskarżonego pytania i zagadnień, których znajomością skarżąca winna wykazać się podczas egzaminu wstępnego na aplikację radcowską. Dodatkowo należy powtórzyć za organem, że ma rację skarżąca, że zgodnie z art. 84 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w sprawach dotyczących dowodów, w zakresie nieuregulowanym w rozdziale I ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy art. 227 - 315 k.p.c. Jednakże kwestia możliwości wezwania przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów biegłych, w sprawach wymagających wiadomości specjalnych, została w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów uregulowana, a zatem nie ma potrzeby sięgania po regulację kodeksową. Reasumując, zakwestionowane pytanie odpowiadają kryteriom, o których mowa w art. 339 ust. 1 u.r.p.,, w szczególności pytania testowe zostały sformułowane jednoznacznie, wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź, oparta na przepisach prawa obowiązujących w dniu przeprowadzenia egzaminu, konstrukcja pytań i odpowiedzi na pytania nie wprowadzała w błąd, a w pytaniach nie pojawiły się także zagadnienia prawne, co do których zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie doszły do wspólnych konkluzji. Ponadto, w ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji w sposób wszechstronny i szczegółowy odniósł się do zarzutów skarżącej dotyczących kwestionowanych pytań. Omówiono je i zawarto ustosunkowanie się do argumentacji przedstawionej przez skarżącego, co realizuje zatem obowiązek wskazany w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Również z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż organ ten wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności związane z niniejszą sprawą i rozstrzygnął jej całokształt, tj. dokonał oceny wszystkich zebranych dowodów dotyczących egzaminu zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), poddał analizie prawidłowość przygotowania egzaminu (w tym pytań testowych) oraz jego przebiegu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.