VI SA/Wa 2741/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N. na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie podtrzymania zaleceń pokontrolnych zobowiązujących podmiot prowadzących aptekę i posiadający umowę na realizację recept do zwrotu refundacji postanawia odrzucić skargę M. N., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie podtrzymania zaleceń pokontrolnych zobowiązujących podmiot prowadzący aptekę i posiadający umowę na realizację recept do zwrotu refundacji. Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest zatem złożenie jej na akt lub czynność objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Na podstawie art. 3 § 3 cyt. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie kierownikowi punktu aptecznego prowadzonego przez skarżącą, na podstawie art. 47 ust. 15 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywnościowego i wyrobów medycznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 122, poz. 696 ze zm., dalej także: "ustawa o refundacji") w związku z przeprowadzoną w dniach 29 stycznia – 10 marca 2014 r. kontrolą, przekazane zostały zalecenia pokontrolne. Od wydanych zaleceń wniesiono zażalenie, które nie zostało uwzględnione, czemu Dyrektor [...] Oddziału NFZ dał wyraz w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. Następnie wniesiono odwołanie, które, jak wynika z treści pisma Prezesa NFZ z dnia [...]lipca 2014 r., zaskarżonego do Sądu, nie zostało uwzględnione. Jednocześnie Prezes NFZ w swoim piśmie podtrzymał zalecenia pokontrolne. Wobec powyższego podstawowy problem prawny sprowadza się do wyjaśnienia, czy tego rodzaju czynność (akt) – zalecenia pokontrolne, mieszczą się w ramach działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekając między innymi w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zauważyć, iż dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają lub odmawiają ustalenia, stwierdzają lub odmawiają stwierdzenia, potwierdzają lub odmawiają potwierdzenia istnienia uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (vide: T. Woś "Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2005 r. str. 61). Mając na uwadze czym są zalecenia pokontrolne - zwięzły opis wyników kontroli, ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa; wnioski wynikające z ustaleń kontroli, zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz zobowiązanie jednostki kontrolowanej do powiadomienia o sposobie i terminie realizacji zaleceń pokontrolnych, Sąd stwierdza, że z przepisów ustawy o refundacji oraz p.p.s.a., nie podlegają one kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie sposób dopatrzyć się ich ścisłego, bezpośredniego związku z możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W niniejszej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w zaleceniach pokontrolnych z dnia [...] kwietnia 2014 r. wzywa kierownika punktu aptecznego do: - zachowania należytej staranności przy realizacji recept, - zweryfikowania znajomości prawa przez personel fachowy w zakresie aktualnie obowiązujących przepisów prawa związanych z realizacją recept, - dokonania korekt raportów statystycznych w zakresie stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości oraz złożenia dokumentów korygujących ze wskazaniem: dotyczy zaleceń pokontrolnych, - dobrowolnej zapłaty w terminie 14 dni od otrzymania zaleceń pokontrolnych kwoty 1.483,21 zł, stanowiącej równowartość nienależnej refundacji cen leków łącznie z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia, w którym wypłacono refundację do dnia wysłania przez Oddział zaleceń pokontrolny (tj. 08.05.2014 r.) oraz dalszych odsetek od kwoty 473,39 zł liczonych od dnia następnego (tj. 09.05.2014 r.) do dnia zapłaty. Sąd uznaje, że na tym etapie nie dochodzi do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a jedynie o stwierdzenia, że podmiot kontrolowany nie wypełnia odnoszących się do niego obowiązków wynikających z ustawy o refundacji. Zalecenia pokontrolne samodzielnie nie nakładają zatem na kontrolowany podmiot obowiązków i nie kreują dlań żadnych uprawnień, określają jedynie uchybienia, jakich kontrolowany się dopuścił. Dopiero stwierdzenie rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej regulacjami ustawy o refundacji rodzi po stronie organów Narodowego Funduszu Zdrowia obowiązek wydania decyzji, które mogłyby być objęte skargą do sądu administracyjnego. Odnotowania wymaga, że ratio legis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, polega na poddaniu tej kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, W-wa 2005, s. 59). Uprawnienia lub obowiązki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie mogą wynikać jedynie z reguł sformalizowanej procedury. Procedura kontrolna należy do sformalizowanych, lecz jej celem jest kontrola działalności gospodarczej kontrolowanego, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tej działalności (np. niestosowanie określonych wymagań prawa) organ kontrolny (regulator) stwierdza ten fakt w protokole kontroli oraz ewentualnie wydaje zalecenia pokontrolne. Zalecenia te stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego, pod rygorem wydania stosownej decyzji administracyjnej. Same zalecenia pokontrolne nie mieszczą się więc we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż tymi rozstrzygnięciami nie są, jak również nie można ich zaliczyć do innych aktów lub czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym bardziej zatem, pismo Prezesa NFZ z dnia[...] lipca 2014 r. objęte skargą do Sądu, jako wydane w odpowiedzi na odwołanie, złożone w związku z wydanymi zaleceniami kontrolnymi, nie może być uznane za rozstrzygnięcie objęte treścią ww. przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu, odmienna interpretacja oznaczałaby w istocie możliwość uruchomienia nadmiernej kontroli sądu administracyjnego, nie sprzyjającej sprawnemu zakończeniu postępowania przed organem administracji publicznej. Taka nadmierna kontrola w rzeczywistości rozmijałaby się z sensem wprowadzenia uregulowania zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 345/05 oraz z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2019/10). Reasumując stwierdzić należy, że skarżąca nie była w stanie skutecznie wnieść skargi na pismo Prezesa NFZ z dnia [...] lipca 2014 r. stanowiące podtrzymanie zaleceń pokontrolnych Dyrektora [...]Oddziału Wojewódzkiego NFZ, gdyż nie stanowi ono zarówno jednego z rozstrzygnięć określonych treścią art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., jaki i czynności lub aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z tych względów jego skarga winna być odrzucona. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, działając w oparciu o przepisy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.