VI SA/Wa 2756/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E.M. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Rady [...] Izby Aptekarskiej w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej E.M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Rada [...] Izby Aptekarskiej w K., działając na podstawie art. 99 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 7 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1429) - po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o wydanie opinii dotyczącej rękojmi należytego prowadzenia apteki na stanowisku kierownika w aptece ogólnodostępnej - stwierdziła, że Pani mgr farm. E.M. nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki na stanowisku kierownika w aptece ogólnodostępnej o nazwie "Z." w G., ul. [...], o której mowa w art. 99 ust. 4a Prawa farmaceutycznego. W uzasadnieniu uchwały wskazano na to, że w dniu 20 marca 2015 r. do [...] Izby Aptekarskiej w K. wpłynął wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K., w którym na podstawie art. 7 ust. 1, pkt 6 i 7 oraz art. 7 ust. 2 pkt 12 ustawy o izbach aptekarskich w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w G., Wydział VI Karny Odwoławczy z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt VI Ka 790/14, utrzymującym w mocy zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt III 1608/11, [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wniósł o stwierdzenie, czy Pani mgr farm. E.M. daje rękojmię należytego prowadzenia apteki. Ww. uchwałą Prezydium Rady [...] Izby Aptekarskiej w K. stwierdził, że E.M. nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki na stanowisku kierownika w aptece ogólnodostępnej. Jak wskazał organ samorządu w uzasadnieniu uchwały, zgodnie z uchwałą Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki, negatywnymi przesłankami, które mogą świadczyć o braku rękojmi należytego prowadzenia apteki między innymi są zgodnie z § 4 pkt 2 - karalność za przestępstwo gospodarcze luz związane z wykonywaniem zawodu farmaceuty oraz zgodnie z pkt 5 - udokumentowane protokołami kontroli lub formalnymi ocenami przeprowadzonymi przez powołane do tego organy i powtarzające się przypadki niewypełnienia lub nienależytego wypełniania obowiązków i zadań wymienionych w art. 88 ust. 4 i 5 prawa farmaceutycznego. W uchwale znalazło się także pouczenie, że "od niniejszego postanowienia stronie służy zażalenie do Naczelnej Rady Aptekarskie w Warszawie". Pani E.M. powyższą uchwałę uczyniła przedmiotem zażalenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej. Odwołująca się wniosła o orzeczenie, że daje w dalszym ciągu rękojmię należytego prowadzenia apteki na stanowisku kierownika, ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia powyższego - o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy Radzie [...] Izby Aptekarskiej w K. do ponownego rozpoznania. Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Naczelna Rada Aptekarska, stosując art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ww. ustawy o izbach aptekarskich, a także art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia Naczelna Rada Aptekarska wyjaśniła, że zasada jest, iż stwierdzenie rękojmi należytego prowadzenia apteki następuje na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w ramach postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki (art. 99 ust. 4a ustawy – Prawo farmaceutyczne). Okręgowa rada aptekarska zajmuje zaś stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt. 7 i art. 29 pkt. 1 ustawy o izbach aptekarskich. Okręgowa rada aptekarska uchwałą, będącą postanowieniem, albo: pozytywnie opiniuje wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego albo negatywnie opiniuje wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. sprawę. Naczelna Rada Aptekarska wskazała także, że prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez WIF rozstrzygającej o udzieleniu rękojmi na prowadzenie apteki. W uzasadnieniu podniesiono, że - w oparciu o art. 69 § 1 i 2 k.k. - wykonanie oskarżonej E.M. orzeczonej przez sąd karny kary łącznej pozbawienia wolności zostało warunkowo zawieszone na okres próby w rozmiarze lat 2. W ocenie Prezydium NRA w okresie warunkowego zawieszenia wykonania kary Pani E.M. nie może uzyskać potwierdzenia posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Okoliczność ta wypełnia bowiem negatywną przesłankę, która uzasadnia wątpliwości organu samorządu aptekarskiego, co do postawy farmaceuty z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej, Pani E.M. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, a to pkt 2 i 4 § 4 uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki polegające na przyjęciu, iż niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki skazania skarżącej za przestępstwo związane z wykonywanie zawodu farmaceuty oraz udokumentowane protokołami kontroli naruszenie obowiązków farmaceuty, gdy tymczasem ustawą z dnia 12 lipca 2015r. czyn za który została skazana skarżąca nie jest już przestępstwem, a w okresie, którego dotyczą zarzuty w aptekach prowadzonych przez skarżącą nie były prowadzone żadne kontrole, z których sporządzono by protokoły kontroli; naruszenie przepisów prawa, a to zasady ne bis in idem albowiem orzeczeniem Okręgowego Sądu Aptekarskiego z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt S 26/12 skarżącej E.M. została wymierzona kara upomnienia za zachowania tożsame z tymi, które obejmuje wyrok Sądu Rejonowego w G. z dnia 10.07.2014 r. w sprawie o sygn. akt III K 1608/11 utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 13.01.2015 r. sygn. akt VI Ka 790/14, wobec czego zaskarżona uchwała nie powinna być w ogóle rozpatrywana, a to ze względu na res iudicata - rzecz już uprzednio osądzoną; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 6 oraz 11 k.p.a. w związku z pkt. 2 § 4 uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. w sprawie trybu postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez kandydata na stanowisko kierownika apteki polegających na przyjęciu, iż wymierzenie skarżącej przez sąd karny kary pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania jest przesłanką, dla której w okresie zawieszenia wykonania kary nie może ona uzyskać rękojmi należytego wykonywania funkcji kierownika w aptece. Formułując przedstawione zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie uchwał oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Aptekarska wniosła o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakie przedstawiła w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (postanowienia) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej uchwale utrzymano w mocy uchwałę Rady [...] Izby Aptekarskiej w K., w której stwierdzono, że Pani mgr farm. E.M. nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki na stanowisku kierownika w aptece ogólnodostępnej o nazwie "Zdrowie" w G., przy ul. [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono zaś, że w ww. zakresie organ samorządu aptekarskiego działa jako organ współkompetentny. Zasadą bowiem jest, iż stwierdzenie rękojmi należytego prowadzenia apteki następuje na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w ramach postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki (art. 99 ust. 4a ustawy – Prawo farmaceutyczne). Okręgowa rada aptekarska zajmuje stanowisko w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt. 7 i art. 29 pkt. 1 ustawy o izbach aptekarskich. Sąd z takim stanowiskiem nie zgadza się, w związku z czym obie podjęte w sprawie uchwały organów samorządu aptekarskiego uznaje za wydane bez podstawy prawnej. Akty administracyjne, w tym przypadku postanowienia, dotknięte taką wadą są nieważne, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Jak wskazał organ odwoławczy, uchwały te zostały wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a., tymczasem przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467), z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Analogiczne stanowisko wyrażane jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. akt OPK 14/98, publ. ONSA 1999, nr 3, poz. 80). Sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, bowiem nie jest ono wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, przepis art. 106 k.p.a. reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, bowiem to musi wynikać z przepisów szczególnych. Przepis art. 106 k.p.a. zatem sam w sobie nie wyznacza kompetencji organu samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej lub o zmianę zezwolenia, łączącego się z zatrudnieniem kierownika apteki (art. 99 ust. 4a ustawy – Prawo farmaceutyczne), kompetencja w tym zakresie musi wynikać z przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, który to przepis musi z kolei nakazywać organowi administracji publicznej zasięgnięcie takiej opinii przed podjęciem decyzji w ww. zakresie. W ocenie Sądu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego, przepisami wyznaczającymi kompetencję organów samorządu aptekarskiego w ww. zakresie nie są te wskazane w uchwale Rady [...] Izby Aptekarskiej w K., a mianowicie art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz art. 7 ust. 2 pkt 12 ustawy o izbach aptekarskich. Ww. przepisy stanowią bowiem normy, które statuują jedynie ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu oraz współdziałania z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Z kolei art. 7 ust. 2 pkt 12 ustawy o izbach aptekarskich to podstawa do sprawowania sądownictwa dyscyplinarnego w zakresie odpowiedzialności zawodowej aptekarzy oraz sądownictwa polubownego. Te ogólne uprawnienia nie stwarzają jednak dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., a z art. 99 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne nie wynika, by orzekanie o zezwoleniu na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzje w ww. zakresie podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego. Skoro więc w obowiązującym stanie prawnym brak jest materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., to Rada [...] Izby Aptekarskiej w K. w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania postanowienia - uchwały w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Oznacza to, że uchwała (postanowienie) Okręgowej Rady Aptekarskiej w K. wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Również uchwała - postanowienie Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięte jest tą samą wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy nieważną uchwałę - postanowienie Okręgowej Rady Aptekarskiej w K. Dlatego też Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie uchwał (postanowień), stwierdzając ich nieważność. Należy przy tym wskazać, że nie budzą wątpliwości kompetencje samorządu aptekarskiego do wydawania opinii określone w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, które zawierają upoważnienie dla tego samorządu do "wydawania opinii" w przedmiocie udzielania i cofania zezwoleń (koncesji) na prowadzenie aptek lub hurtowni. Jednakże ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Powyższe potwierdza art. 19 ust. 1, który przewiduje, że od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, od których przysługuje odwołanie. Oznacza to, że wydawana opinia samorządu ma walor stanowiska tego organu, a złożona do akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki - podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o przepis art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.