VI SA/Wa 2759/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 września 2021 r., nr BEPO.702.4782.2021.1534.03 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. F. (dalej: "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wydaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ") decyzję z dnia 3 września 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 31 lipca 2020 r. o godzinie 13:26:00 urządzenie kontrolne zarejestrowało na odcinku drogi krajowej nr 92 skrzyżowanie z drogą powiatową nr 1217F – granica miasta Poznań przejazd samochodu zarejestrowanego jako pojazd ciężarowy o numerze rejestracyjnym [...] poruszającego się wraz z przyczepą o nr rejestracyjnym [...]. Wskazany odcinek drogi krajowej został wymieniony w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tj. Dz. u. z 2021 r. poz. 32 - dalej "Rozporządzenie w sprawie dróg krajowych"). W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz przekazaną w korespondencji Pana M. F. Umowę użyczenia pojazdu z dnia 30-07-2020 r. organ prowadzący postępowanie ustalił, iż posiadaczem ww. pojazdu samochodowego w dniu odnotowania naruszenia był Pan P. F.. W związku z powyższym, pismem z dnia 26 stycznia 2021 r., zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm. zwanej dalej "udp"). Zawiadomienie zostało zwrócono z adnotacją doręczyciela, iż adresat nie podjął przesyłki w terminie (I awizo 29.01.2021, II awizo 08.02.2021). Decyzją z dnia 3 września 2021 r. GITD nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] poruszającego się wraz z przyczepą o nr rejestracyjnym [...]. Strona zaskarżyła tę decyzję GITD do tutejszego Sądu wskazując m.in., iż decyzja w sprawie została wydana z przekroczeniem 180 dni od daty popełnienia wykroczenia. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi w całości, podtrzymując stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja GITD wydana w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. W sprawie zasadniczo niekwestionowane przez stronę jest to, iż doszło do wskazanego w decyzji naruszenia, tj. przejazdu samochodem ciężarowym po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty. Sporne natomiast jest, czy w sprawie nastąpiło przedawnienie wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ twierdzi, że to nie nastąpiło, a skarżący podtrzymuje, iż nie jest możliwe nałożenie na niego kary wobec zaistnienia przesłanki z art. 13n udp. Zdaniem Sądu, rację w tej sprawie należy przyznać skarżącemu. W ocenie Sądu organ w niniejszej sprawie naruszył normę prawa wynikającą z art. 13n udp w brzmieniu obowiązującym w sprawie. Zgodnie z tym przepisem: "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2d, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy". Niewątpliwie przepis ten odnosi się do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wskazanego w art. 13k ust. 1 pkt 2, którego miała dokonać strona, a zatem GITD winien był sprawdzić, czy art. 13n udp będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. czy nie nastąpiło w niej przedawnienie wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż przepis art. 13n udp odnosi się do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W tym kontekście Sąd podnosi, iż o ile k.p.a. w art. 61 § 3 określa datę wszczęcia postępowania z wniosku strony, to nie wskazuje natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. Dla porównania wskazać należy na art. 165 § 4 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym: "Datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania". A zatem w przepisach Ordynacji podatkowej wprost wskazano datę wszczęcia postępowania podatkowego z urzędu, czego nie uczyniona w k.p.a. Jednak w ocenie Sądu zarówno wykładnia celowościowa, jak i funkcjonalna wskazują, iż za datę wszczęcia postępowania z urzędu w trybie k.p.a. należy przyjąć - analogicznie jak w Ordynacji podatkowej - dzień, w którym strona dowiedziała się (lub mogła dowiedzieć – w przypadku tzw. doręczenia zastępczego) od właściwego organu o wszczęciu postępowania w sprawie. Zazwyczaj jest to dzień otrzymania przez stronę zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednak czasem może być to inna czynność organu w toku tego postępowania podjęta wobec strony, o której została ona zawiadomiona, np. postanowienie o przeprowadzeniu dowodu. Powyższe potwierdza zarówno doktryna prawnicza, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych. Jak podnosi A. Wróbel w "Komentarzu aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, opublikowano LEX/el. 2019 odnośnie daty wszczęcia postępowania z urzędu: "W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania". Podobnie wskazuje A. Matan w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III" (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej), opublikowano LEX 2010: "W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że jest nią "data pierwszej czynności organu wobec strony. Czynności przygotowawcze urzędu zmierzające do ustalenia, czy postępowanie ma być wszczęte, nie oznaczają wszczęcia postępowania" (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks..., s. 145). Chodzi o taką czynność organu, o której strona oficjalnie zostaje powiadomiona. Taką pierwszą czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia - dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie..., s. 3). (...) Podkreślenia wymaga fakt, że wymogów tych nie spełnia uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania drogą nieoficjalną, czy też od innego organu". M. Romańska zwróciła uwagę, iż przepisy k.p.a. "nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyroki NSA: z 25.11.2011 r., II OSK 1679/10, LEX nr 1151992; z 8.12.1999 r., I SA/Lu 1262/98, LEX nr 40366; z 26.10.1999 r., III SA 7955/98, LEX nr 43944; postanowienie NSA z 4.03.1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie..., s. 9)" (M. Romańska w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opublikowano WKP 2019). J. Lang podniósł, iż "Datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień doręczenia stronie (stronom) zawiadomienia o wszczęciu postępowania" (J. Lang w: "Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi" pod. red. J. Langa, s. 49, Warszawa 2010. A zatem z powyższych poglądów doktryny prawniczej (przede wszystkim J. Langa, M. Romańskiej oraz przywoływanego przez Nią R. Hausera) wynika, iż dniem wszczęcia postępowania jest dzień zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Wspomnieć też należy, iż o konieczności zawiadomienia strony o pierwszej czynności podjętej w sprawie wypowiadała się także J. Wegner w "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. W. Chróścielewski i Zb. Kmieciak, opubl. WK 2019. Odnosząc się z kolei do orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących omawianej problematyki, wskazać należy, co następuje. W postanowieniu NSA w Warszawie z 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981/1, poz. 15, Sąd ten stwierdził, że: "Wobec faktu, że kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę". Z kolei w orzeczeniu NSA, SA 152/81, GP 1982/1, Sąd ten przyjął, że: "Ustalając datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu bierze się pod uwagę pierwszą czynność dokonaną przez organ administracji państwowej na zewnątrz w stosunku do strony. Korespondencja wewnętrzna pomiędzy organami nie skutkuje wszczęcia postępowania". Natomiast w postanowieniu NSA z dnia 22 kwietnia 1981 r., sygn. SA 1089/81, ONSA 1981 nr 1 poz. 34, Sąd ten wskazał, iż "W braku innych dowodów, za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu można przyjąć dzień złożenia zeznań przez stronę postępowania lub świadków w sprawie będącej przedmiotem decyzji". W wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. II OSK 419/17, NSA stwierdził ponadto, iż: "Konieczne jest spostrzeżenie, że art. 61 § 3 K.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością wobec strony może być zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 K.p.a.), ale także inna pierwsza czynność w postępowaniu, np. przesłuchanie świadka, oględziny (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981/1/15; B. Adamiak, op. cit. s. 378). W niniejszej sprawie nie tylko zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, ale także zawiadomiono o wyznaczeniu oględzin". Także WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. VI SA/Wa 2071/18 uznał za datę wszczęcia postępowania dzień zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ten bowiem wskazał, iż: "W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Tymczasem strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 5 lutego 2018 r, zatem organ zobowiązany był stosować przepisy Działu IVa k.p.a., gdyż sprawa ta dotyczy kary pieniężnej nakładanej na przedsiębiorcę, której wysokość nie została sztywno określona, jak to ma miejsce w przypadku decyzji związanej". Podobnie ten Sąd wypowiedział się także w wyrokach z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. VI SA/Wa 2238/18 i VI SA/Wa 2131/18. Z kolei NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. I OSK 60/06 wskazał, iż: "Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte z urzędu. Przepis art. 61 § 3 K.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwsza czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.) – por. Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego", Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/8. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia spornej opłaty adiacenckiej zostało skierowane do skarżącego w dniu 26 października 2004 r., a doręczone stronie w dniu 4 listopada 2004 r. Sprawa nie została zatem wszczęta przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami". Natomiast w wyroku z dnia 22 marca 2013 r. sygn. I OSK 2601/12 NSA odniósł się do błędnego utożsamiania daty wszczęcia postępowania z datą wskazaną przez organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd ten podniósł bowiem, iż "Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w kwestii wszczęcia postępowania, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że wszczęcie postępowania prowadzonego z urzędu następuje poprzez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi bowiem formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami K.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu, nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2394/10). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że datą wszczęcia postępowania była data zawarta w zawiadomieniu z dnia 29.03.2012 r. Ma to istotne znaczenie w świetle podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności prowadzenia skomplikowanego postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania i przesłanych do Sądu dokumentów dotyczących wyznaczenia rzeczoznawcy". Z kolei w postanowieniu z dnia 30 grudnia 1981 r., sygn. II SA 1126/81, ONSA 1981/2, poz. 134, NSA przyjął, że "Za datę wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie podatku lokalnego należy uznać datę doręczenia stronie zawiadomienia właściwego przedsiębiorstwa gospodarki mieszkaniowej zawierającego ustalenie rocznego podatku lokalowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z 19.12.1975 r. o niektórych podatkach i opłatach terenowych (Dz.U. Nr 45, poz. 229) jednostce tej zlecono wymiar podatku od lokali, ustalenie podatku za okresy, za które pobiera czynsz oraz zawiadamianie podatnika o wysokości podatku z zawiadomieniem o należności czynszu". Biorąc pod uwagę powyższe poglądy doktryny prawniczej oraz przytoczone orzeczenia, Sąd wskazuje, iż celem art. 13n udp jest ustanowienie tzw. przedawnienia wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kar pieniężnych. Przepis ten ma zatem pełnić funkcje ochronne dla strony, gwarantować jej, że nie będzie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej po upływie sześciu miesięcy od popełnienia naruszenia. Nie jest możliwa pełna realizacja celu tego przepisu przez przyjęcie, że strona może być zawiadomiona w wszczęciu postępowania administracyjnego w dowolnym terminie, nawet po upływie sześciu miesięcy od naruszenia, o ile tylko organ podejmie jakiekolwiek czynności w ramach tego postępowania przed upływem tego terminu, nie informując nawet o tym fakcie strony. Czynności organów mają bowiem istotne znaczenie zarówno materialne, jak i proceduralne, o ile strona będzie o nich we właściwy sposób, tj. zgodnie z k.p.a., powiadomiona. Przenosząc powyższe rozważania na niesporny stan faktyczny rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż skoro zatem do naruszenia, będącego podstawą do nałożenia kary pieniężnej, doszło w dniu 31 lipca 2020 r., a GITD pismem z dnia 26 stycznia 2021 r., które organ słusznie uznał za doręczone Skarżącemu w trybie zastępczym (art. 44 kpa) dopiero w dniu 12 lutego 2021 r., zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, to niewątpliwie w sprawie został przekroczony termin 6 miesięcy, o którym mowa w art. 13n udp. Jeżeli strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2 udp, po upływie 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia, to oznaczało, że ziściła się przesłanka z art. 13n udp i organ nie mógł dalej prowadzić wadliwego, bo zbyt późno wszczętego z urzędu postępowania. Mając zatem na uwadze naruszenie art. 13n udp skarżoną decyzję GITD należało jako wadliwą uchylić i dlatego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w punkcie I sentencji. Z kolei umarzając postępowanie administracyjne (pkt II sentencji), Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego na jego wniosek od GITD kwotę wpisu (100 zł) – punkt III sentencji.