VI SA/Wa 276/05

Dnia 29 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska, Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka, Protokolant Krzysztof Tomaszeski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2005 roku sprawy ze skargi Biura Doradztwa R. S.A. z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2004 roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2004 roku w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia Biuru Doradztwa "R." S.A. z siedzibą w T. na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] w I. przy ulicy K. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /Dz.U. z 2004r., poz. 2086/. Rozstrzygnięcie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Biuro Doradztwa R. S.A. z siedzibą w T. zwróciło się z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości składającej się z działek nr [...] w związku z planowaną na ich terenie budową pawilonu handlowo - przemysłowo - usługowego. Przedmiotowe działki przylegają do prawej /zachodniej/ strony drogi krajowej nr [...], która zaliczana jest do klasy dróg głównego ruchu przyspieszonego /GP/. W przypadku zrealizowania powyższej inwestycji, inwestor musiałby przebudować zjazd publiczny wraz z dodatkowymi pasami ruchu, albowiem zjazd tylko tego typu może zapewnić dojazd do obiektu, w którym prowadzona będzie działalność handlowa. Natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] przekracza 400P/h. Zgodnie z § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. nr 43, poz. 430 /, przedmiotowy zjazd należy wyposażyć w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi do planowanego obiektu handlowego, jak również w dodatkowy pas ruchu dla wyjeżdżających z tego obiektu na drogę krajową nr [...] /ul. K./. Ponadto, zgodnie z § 113 ust. 4 rozporządzenia, na drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 400 P/h, połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być zapewnione przez wykonanie dodatkowego pasa ruchu /lewoskrętu/ dla skrętów w lewo. Zjazd taki, w ocenie organu stwarzałby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na to, że bezpośrednio z istniejącym zjazdem od strony O. zlokalizowana jest zatoka autobusowa, co w rezultacie uniemożliwia jego wykonanie. Dodatkowy pas ruchu dla pojazdów włączających się do ruchu oraz pas lewoskrętu /od strony O./ występowałyby na całym nienormatywnym łuku pionowym i poziomym, a pochylenie niwelety na odcinku tej drogi wynosi ponad 3 %. Ponadto wykonanie dodatkowych pasów ruchu spowodowałoby, że wyjazdy z przyległych działek na drogę krajowa nr [...] znajdowałyby się na odcinkach tych pasów ruchu. Powyższe okoliczności stwarzałyby duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na ulicy K. I tak trudne warunki ruchu na tej drodze uległyby z pewnością pogorszeniu. Kierując się względami bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu wynikającymi z rozporządzenia MTiGM zarządca drogi uznał przebudowę zjazdu za niedopuszczalną. Podkreślił, że zjazd publiczny zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymogom technicznym rozporządzenia, jak również wynikającym z jego usytuowania oraz przeznaczenia, w szczególności winien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu dla pieszych. Zadośćuczynienie żądaniu strony byłoby naruszeniem obowiązujących przepisów, jak również spowodowałoby znaczne zagrożenie bezpieczeństwa tak w ruchu drogowym, jak i pieszym. Rozpoznając ponownie sprawę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, iż przedstawiony projekt rozwiązania nie zasługuje na akceptację albowiem zamiast poprawy płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego w obrębie przedmiotowego zjazdu, który ze względu na spodziewany wzrost ruchu spowodowany planową zabudową ww. działek strona postanowiła przebudować, przyniósłby efekt odwrotny od zamierzonego. Zakłada bowiem zbyt krótkie dodatkowe pasy ruchu, a przede wszystkim przewiduje usytuowanie zatoki autobusowej w dodatkowym pasie ruchu dla pojazdów wjeżdżających na drogę w prawo, co należy uznać za niedopuszczalne. Przyczyn tych nieprawidłowości należy upatrywać w przebiegu drogi w planie na terenie zabudowy /wąski pas drogowy, występowanie zjazdów indywidualnych, zbyt mały promień łuku kołowego, bliskość obiektu mostowego/, który uniemożliwia zastosowanie rozwiązań normatywnych. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2004 roku utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2004 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Biuro Doradztwa R. S.A. w T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 kpa. W jego ocenie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie podniósł argumentów prawnych dla swojego stanowiska. Stanowi to naruszenie przepisów proceduralnych postępowania administracyjnego, a także art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w szczególności aktu wykonawczego tj. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podczas postępowania w obu instancjach nie dokonał ustaleń w zakresie określenia warunków technicznych dla poprawy układu komunikacyjnego dla planowanej inwestycji z drogą publiczną, uznał za niewystarczające przepisy normatywne, przywołując normy pozaustrojowe, ostatecznie naruszając akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy wynikający z uchwały Rady Miejskiej w I., której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Odmowa uzgodnienia układu komunikacyjnego na istniejącym zjeździe publicznym lub w oparciu o przepisy normatywne nie znajduje uzasadnienia prawnego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania nie zaś według kryteriów słusznościowych. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych kryteriów sąd, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stwierdził naruszenie prawa i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z prawidłowo poczynionych ustaleń, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznał sprawę w granicach wniosku. Biuro Doradztwa R. S.A. w T. wystąpiło w dniu 21 czerwca 2003 roku z pismem o "wydanie warunków technicznych dla projektowanych zjazdów i wyjazdów /w obu kierunkach – prawo i lewoskrętów/ planowanej inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo – przemysłowo - usługowego, na działkach położonych w I., przy ulicy T., oznaczonych numerami geodezyjnymi [...]. Koncepcja zagospodarowania uwzględnia komunikację pawilonu na istniejącym zjeździe". W istocie więc wniosek dotyczy wyrażenia zgody na przebudowę istniejącego zjazdu w zaproponowany przez wnioskodawcę sposób, co potwierdza także treść odwołania z dnia 2 sierpnia 2004 roku, uzupełniona pismem z dnia 13 października 2004 roku, w którym wnioskodawca uzasadnia projektowaną przebudowę zjazdu. Żądanie uzgodnienia warunków przebudowy mogło być tylko rozpoznane w aspekcie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej. Budowa lub przebudowa zjazdu z drogi publicznej wymaga w pierwszej kolejności zgody zarządcy drogi. Zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. On też był władny do wyrażenia zgody na przebudowę przedmiotowego zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych /Dz.U. z 2004r. nr 204, poz. 2086/. Uzyskanie tej zgody jest warunkiem sine gua non podjęcia przebudowy zjazdu. Podstawa materialnoprawna decyzji, wbrew zarzutom skarżącego, jest więc prawidłowa. Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2001 roku II SA 770/00 LEX nr 53363/. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie zjazdu z drogi, co wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, winny być zasady bezpieczeństwa. Tę zasadę należy odnieść także do przebudowy zjazdu. Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Decyzja uznaniowa wymaga również wnikliwego i logicznego uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji tym warunkom odpowiadają. W uzasadnieniu decyzji wskazano okoliczności uniemożliwiające udzielenie skarżącemu zgody na wykonanie przebudowy zjazdu z drogi krajowej. Między innymi stwierdzono, że przebudowa zjazdu, zgodnie z przedstawionym rozwiązaniem, stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wskazał okoliczności uzasadniające odmowę. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie są to argumenty pozaprawne. Organ wskazując na zbyt krótki pas ruchu, zatokę autobusową, wąski pas drogowy, mały promień łuku kołowego, bliskość obiektu mostowego uzasadnia swoje uznaniowe stanowisko, do czego jest zobowiązany przy decyzjach uznaniowych. W ustawie o drogach publicznych brak jest kryterium, którymi winny kierować się zarządcy dróg przy odmowie zezwolenia na budowę /przebudowę/ zjazdu. Znaczenie ma więc całokształt okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie sąd nie dopatrzył się dowolności decyzji odmawiającej skarżącemu wyrażenia zgody na przebudowe zjazdu. Organ wskazał, iż przebieg drogi uniemożliwia zastosowanie rozwiązań normatywnych, a tylko ich użycie gwarantuje bezpieczeństwo w ruchu drogowym i pieszym. Zaproponowane nie są zgodne z obowiązującymi przepisami, a mianowicie rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zamiast bowiem oczekiwanej poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym i pieszym przyniosłyby efekt odwrotny. Z tego względu należy uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, a skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).