VI SA/Wa 276/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania władz związku sportowego do wykreślenia zapisów ze statutu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz skarżącego P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Minister Sportu i Turystyki działając na podstawie art. 104 w zawiązku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z poźn. zm.- dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku P. o ponowne rozpatrzenie sprawy: 1) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] sierpnia 2007 r. ([...]) w zakresie zobowiązującym władze P. do wykreślenia ze statutu Związku § 30 ust. 1 pkt 4-6 jako niezgodnych z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 Nr 79, poz. 855 z późn. zm.); 2) zmienił decyzję, o której mowa w pkt 1 w zakresie terminu do realizacji zobowiązania zawartego w decyzji i wyznaczył nowy termin realizacji przedmiotowego zobowiązania do 31 marca 2008 r. Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. ([...]) Minister Sportu i Turystyki zobowiązał odpowiednie władze P. do usunięcia ze statutu Związku niezgodnych z art. 11 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach zapisów umożliwiających przyznanie biernego i czynnego prawa wyborczego z klucza członkom funkcjonującego Zarządu, Komisji Rewizyjnej oraz członkom honorowym Związku. Wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] września 2007 r. reprezentujący P. mec. A. W. nie przedstawił żadnych nowych argumentów prawnych przemawiających za zmianą decyzji Ministra Sportu i Turystyki z [...] sierpnia 2007 r. Przytoczona argumentacja stoi w sprzeczności z postanowieniami statutu i z prawem o stowarzyszeniach, czego pełnomocnik strony nie kwestionuje. Stwierdził, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. Minister Sportu i Turystyki nie stawia wymogu wykreślenia zmian w statucie przez Zarząd Związku. W swej decyzji Minister Sportu i Turystyki postanowił "zobowiązać władze P." do wykreślenia odpowiednich postanowień statutu a nie konkretnie Zarząd. Zobowiązano zatem odpowiednie "władze" P., którymi zgodnie ze statutem Związku jest Walne Zgromadzenie Członków. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, P. domagał się: 1. uchylenia w całości zaskarżonej decyzji; 2. zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. wstrzymania wykonania skarżonej decyzji w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie art. 23 ust 1 pkt 1 Ustawy o sporcie kwalifikowanym poprzez przekroczenie uprawnień przyznanych ustawowo organowi administracyjnemu. Wskazał, że powołany przepis ustawy w żaden sposób nie pozwala na władcze rozstrzygnięcie materii stanowiącej przedmiot decyzji. O możliwości zobowiązania stowarzyszenia do jakichkolwiek działań lub zaniechań zdecydować może jedynie Sąd powszechny, a nie organ administracji, który jak wynika z cytowanego przepisu, musi ograniczyć się wyłącznie do upomnienia. Zaskarżona decyzja nie jest takim upomnieniem, a Minister Sportu i Turystyki działając bez podstawy prawnej wchodzi w kognicję sądu powszechnego. Z kolei naruszenie interesu prawnego strony skarżącej wywodził poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, gdzie zwróciła uwagę na zasady swojego działania, sposób finansowania swojej działalności oraz możliwości organizacyjne. Organ zarówno nie ustosunkował się do ograniczeń w działalności Związku jak i nie uwzględnił argumentacji wskazującej wprawdzie na możliwość weryfikacji zapisów Statutu, ale dopiero pod koniec 2008 roku. Brak odniesienia się do podnoszonych w odwołaniu okoliczności wskazuje na nierozpoznanie istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał w uzasadnieniu błędny zarzut niezgodnego z przepisami podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przytaczając w tym miejscu odmienną w chwili wydawania decyzji treści art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym. W chwili wydawania w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzji w pierwszej instancji przedmiotowy artykuł ustawy o sporcie kwalifikowanym brzmiał: "Jeżeli działalność polskiego związku sportowego jest niezgodna z prawem, postanowieniami statutu lub regulaminów, organ sprawujący nadzór może: zawiesić wykonanie uchwały polskiego związku sportowego niezgodnej z prawem oraz zażądać jej uchylenia, a w przypadku nieuchylenia uchwały w wyznaczonym terminie – uchylić taką uchwałę". Nowe brzmienie art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym zostało opublikowane dopiero w Dzienniku Ustaw z dnia 5 października 2007 r. Nr 171, poz.1208. Zatem według stanu prawnego na dzień 30 sierpnia 2007 r. Minister Sportu i Turystki, jako organ nadzoru mógł zobowiązać odpowiednie władze P. do uchylenia uchwały dotyczącej zapisów statutu niezgodnych z Prawem o stowarzyszeniach, czego pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje. Zarzut, że organ nie ustosunkował się do ograniczeń w działalności Związku i nie uwzględnił argumentacji wskazującej na możliwość weryfikacji zapisów Statutu, dopiero pod koniec 2008 r. nie ma charakteru prawnego i jako taki nie zasługuje na uwzględnienie, w sytuacji wyznaczenia odpowiednio długiego terminu do wykonania zobowiązania wynikającego z przedmiotowej decyzji. Zdaniem Ministra Sportu i Turystyki wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej także p.p.s.a. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z powodów innych niż w niej podniesione. Mankamentem decyzji Ministra Sportu i Turystyki wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy są bowiem względy formalne, a mianowicie wydanie jej z pominięciem zbadania, czy odwołanie wniesione zostało przez osobę uprawnioną do reprezentacji P. Uchybienia, które nie były badane przez organ, nie mogą być konwalidowane przez Sąd w postępowaniu sadowoadministracyjnym, którego istotą jest badanie legalności wydania zaskarżonej decyzji. Wprawdzie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej k.p.a. poprzez treść art. 128, wprowadza zasadę odformalizowania środka prawnego w postaci odwołania co do jego treści, ale nie oznacza to, że nie wprowadza wymogów w tym zakresie. Dotyczy to także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określonego w art. 127 § 3 k.p.a., bowiem do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w art. 136 do 139 w postępowaniu przed organem odwoławczym mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Odwołanie jest bowiem podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 w tym, w szczególności wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego lub osobę przez niego prawidłowo umocowaną. Brak pełnomocnictwa jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. i w trybie tego przepisu winien być on usunięty pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, poprzez wezwanie strony wnoszącej odwołanie do złożenia pełnomocnictwa osoby na nim podpisanej, bądź podpisania odwołania przez osoby uprawnione w terminie 7 dni. W rozpoznawanej sprawie wniosek z dnia 17 września 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, nazwany odwołaniem od decyzji Ministra Sportu i Turystyki, został złożony przez radcę prawnego A. W., który – wprawdzie na jego wstępie zaznaczył, że załączył do niego pełnomocnictwo udzielone przez uprawniony organ P., ale to nie oznaczało, że zwolniony jest on od udokumentowania swojego umocowania. Z akt administracyjnych nie wynika, by Minister Sportu i Turystyki przed rozpatrzeniem wniosku strony posiadał pełnomocnictwo i badał czy zostało udzielone przez osobę uprawnioną do działania w imieniu P. W aktach administracyjnych nie tylko brak jest pełnomocnictwa radcy prawnego, ale i badania - jeśli faktycznie było złożone - czy udzielająca je osoba była uprawniona do działania za stronę. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpatrzony bez zbadania, czy został złożony przez osobę uprawnioną i bezpodstawnie został potraktowany jako wniosek spełniający elementarne wymogi. Tym samym działanie organu nabrało cech działania z urzędu. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy uzyskuje taki charakter dopiero w wyniku prawidłowo złożonego środka zaskarżenia: odwołania, czy też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy, kiedy środek odwoławczy zostaje złożony przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji strony, to organ nie ma podstaw do jego merytorycznego rozpoznania. W niniejszej sprawie Minister Sportu i Turystyki rozpoznał ponownie sprawę mimo, że środek odwoławczy został złożony przez osobę, która jak wynika z akt sprawy nie załączyła pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentacji strony. Reprezentacja strony wynika z odpisu z KRS na dzień 26 października 2006 r., znajdującego się w aktach administracyjnych. Złożenie wniosku, czy środka odwoławczego od wydanej decyzji może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, to zgodnie z zasadą, że rozporządza ona swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004). W ocenie Sądu powyższa okoliczność ma istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że w wyniku badania umocowania autora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania), organ odwoławczy stwierdzi jego niedopuszczalność. "Nie zmienia tej oceny fakt badania umocowania pełnomocnika skarżącego przeprowadzone przed Sądem w związku ze skargą." Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec tego, że z zaskarżoną decyzją wiąże się kwestia wykonalności, Sąd orzekł o wstrzymaniu jej wykonania na mocy art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a.