VI SA/Wa 2763/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 133/13 uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1358/12 oddalające skargę M. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] kwietnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej tego organu Funduszu z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającą obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego M. S. z tytułu prowadzenia działalności pozarlniczej. Decyzje, będące przedmiotem orzekania przez sądu administracyjne, wydano w następujących ustaleniach; Decyzją z [...] stycznia 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (także jako dyrektor [...] OW NFZ) stwierdził objęcie M. S. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, tj.: jednoosobowego Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego C. od 1 stycznia 1999 r. do nadal oraz jako wspólnika spółki cywilnej M. od 27 września 2001 r. do 4 maja 2003 r. Decyzja ta nie została zaskarżona i uprawomocniła się. Wnioskiem z [...] lutego 2009 r. M. S. wystąpił do organu I instancji o wznowienie postępowania w związku z zaistnieniem przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z [...] lutego 2009 r. Dyrektor [...] OW NFZ wznowił postępowanie. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r., w trybie wznowienia postępowania, organ ten odmówił uchylenia wnioskowanej decyzji ostatecznej z [...] stycznia 2008 r. M. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wskazując na nowe dowody w sprawie – świadków, którzy powinni zostać przesłuchani przez organ Funduszu I instancji. Wniosek w tym zakresie został złożony przez stronę, lecz pominięty w sprawie tak jak pismo M. S. z dnia [...] maja 1998 r. złożone do Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Prezes NFZ, utrzymał w mocy decyzję organu Funduszu I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie zaszła żadna z przesłanek ujętych w art. 145 k.p.a. W szczególności nie wystąpiły nowe, istotne dla sprawy okoliczności czy dowody w rozumieniu art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem zdaniem organu Funduszu, zeznania G. i K. B. nie stanowiły nowych okoliczności faktycznych i dowodów, pozwalających na ustalenie okresu prowadzenia przez stronę działalności pozarolniczej. Ponadto organ dodał, iż wyrok Sądu Apelacyjnego w K. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] maja 2010 r. sygn. akt [...], oddalający apelację M. S. od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w B. z [...] czerwca 2009 r. sygn. akt [...], również nie stanowił podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej, ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej. Powyższe rozstrzygnięcie, M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części, w której dotyczyło stwierdzenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej pod firmą jednoosobowego Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego C. od 1 stycznia 1999 r. do nadal. W skardze wniósł o: - ustalenie, że obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej pod firmą jednoosobowego Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego C. istniał tylko w okresie, kiedy działalność ta była przez niego prowadzona, to jest w okresie od 15 stycznia 1996 r. do 30 maja 1998 r.; a zatem obowiązek ten nie istniał po 30 maja 1998 r., to jest od zaprzestania prowadzenia tej działalności; tym bardziej obowiązek ten nie istniał jeszcze później, to jest w okresie od 1 stycznia 1999 r. do nadal; - ustalenie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły ustawowe przesłanki do częściowego wznowienia postępowania w sprawie; zatem wniósł o ustalenie, że podanie z [...] lutego 2008 r. o wznowienie postępowania w sprawie, w części zasługiwało na uwzględnienie przez Dyrektora [...] OW NFZ; - częściowe uchylenie decyzji Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2012 r., jako bezzasadnej i niesłusznej w części oraz o częściowe uchylenie decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z [...] kwietnia 2009 r. i z [...] stycznia 2008 r., jako bezzasadnych i niesłusznych w części, jak również o częściowe uchylenie decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z [...] kwietnia 2009 r.; - ewentualnie dodatkowo wniósł o częściowe uchylenie decyzji Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2012 r., jako bezzasadnej i niesłusznej w części i przekazanie sprawy w tej części Prezesowi NFZ do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, że organy administracyjne obu instancji, niezgodnie ze stanem faktycznym, stwierdziły obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia przez skarżącego działalności w okresie, kiedy działalności już nie prowadził. Skarżący stwierdził, że organy naruszyły jego interes prawny wskutek odmowy uchylenia decyzji z [...] stycznia 2008 r. oraz poprzez nieuwzględnienie jego wniosków dowodowych, tj. wniosku o uzupełniające przesłuchanie świadków G. i K. B. oraz wniosku o zwrócenie się do Sądu Okręgowego w B. oraz Sądu Apelacyjnego w K. o przesłanie akt spraw [...] oraz [...] i włączenie ich do materiału dowodowego sprawy. Skarżący zarzucił organom zaniedbanie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślił, iż dowiódł zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej pod firmą PH-U C. od 1 czerwca 1998 r. Wniósł o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych akt sądowych oraz z przesłuchania świadków G. i K. B. Prezes Funduszu wnosił o oddalenie skargi. Wyrokiem z 2 października 2012 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 1358/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd stwierdził, że przedmiotem oceny była legalność decyzji Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora [...] OW NFZ z [...] kwietnia 2009 r., w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z [...] stycznia 2008 r. ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności. Wyjaśnił, że nie dokonywał oceny decyzji Dyrektora [...] OW NFZ z [...] stycznia 2008 r. o objęciu skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym, tylko kontrolował prawidłowość decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji z [...] stycznia 2008 r. Dodatkowo wskazał, że co do zasady nie było możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności decyzji opiera wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. Sąd podkreślał, iż co prawda art. 106 § 3 p.p.s.a. dawał możliwość wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów, lecz tylko uzupełniających dowodów z dokumentów, a więc takich, który nie były przedstawiane i oceniane w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Dopuszczenie bowiem dowodu z dokumentu stanowi uprawnienie, a nie obowiązek sądu, natomiast prowadzenie postępowania dowodowego z zeznań świadków przed sądem administracyjnym jest niemożliwe. Sąd podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie, jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania strona wskazała art. 145 pkt 5 k.p.a., dotyczący nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi wydającemu decyzję. Wyjaśnił zatem, że zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 k.p.a. wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, jeżeli stwierdzi brak podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. lub 145a k.p.a. do jej uchylenia. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, bowiem jej wydanie stanowi następstwo ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, a to wyłączało dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. W konkluzji Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, iż zeznania świadków G. i K. B. oraz powoływane orzeczenia sądów powszechnych, nie stanowiły nowych okoliczności faktycznych oraz dowodów, pozwalających na ustalenie okresu prowadzenia przez skarżącego działalności pozarolniczej, tj. Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego C. oraz spółki cywilnej M., w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. czy też podstawy do uchylenia decyzji ostatecznej dyrektora [...] OW NFZ z [...] stycznia 2008 r. ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej. Skarżący od wyroku wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną zarzucając m.in.: - naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., na skutek akceptacji nietrafnej decyzji Prezesa NFZ z [...] kwietnia 2012 r., która naruszała przepisy postępowania, a w szczególności: art. 145 § 1 p. 5 k.p.a. oraz art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, co było powodem niezaskarżenia decyzji z [...] stycznia 2008 r., stwierdzającej objęcie go obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej. Wyjaśnił, że działalność pozarolniczą pod nazwą C. zakończył 10 lat przed wydaniem wskazanej decyzji, zatem nie pamiętał szczegółów związanych z jej zaprzestaniem i nie posiadał dokumentacji, potwierdzającej te okoliczności. Natomiast to właśnie świadkowie G. i K. B. posiadają odpowiednią wiedzę w tym zakresie, dlatego wnioskował o ich przesłuchanie po wznowieniu postępowania. Istotne dowody w sprawie znajdowały się także w aktach Sądu Okręgowego i Apelacyjnego, o których dołączenie do akt wnosił skarżący, jednak jego wniosek nie został uwzględniony. Wyjaśnił, iż o istnieniu nowych dowodów, na okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej jako PH-U C., dowiedział się [...] stycznia 2009 r., po złożeniu zeznań przez G. i K. B. na posiedzeniu Sądu Okręgowego w B. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem powołanym na wstępie uchylił zaskarżony wyrok, wskazując na usprawiedliwione zarzuty strony skarżącej wobec naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarżący podnosił naruszenie przez Sąd I instancji tylko przepisów k.p.a., których to Sąd nie stosował, zatem nie mógł ich naruszyć, jednak, zdaniem NSA, powinien jednak dostrzec naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji. NSA podkreślił, iż sąd I instancji nie zbadał w sposób prawidłowy postępowania prowadzonego przez organy Funduszu w trybie wznowienia. NSA szczegółowo wyjaśnił zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym podkreślając, iż podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązywała organy do przeprowadzenia wnioskowanych nowych dowodów, aby można było ustalić, czy nowa okoliczność rzeczywiście istniała, tj. ustalić czy zachodziła podstawa wznowieniowa, zaś w razie pozytywnego ustalenia tej kwestii, należało ocenić prawidłowość decyzji dotychczasowej. Wskazując dalszy kierunek postępowania, NSA podkreślił, iż ponownie rozpoznając sprawę, należy wnikliwie ocenić, czy organ trafnie uznał, że wskazane przez stronę dowody o nieprowadzeniu działalności gospodarczej C. po 31 maja 1998 r. przez skarżącego mogły być podstawą uchylenia decyzji, podkreślając jednocześnie, że organ tych dowodów nie przeprowadził. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia. Prezes Funduszu utrzymał w mocy decyzję wydaną przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z pominięciem wymagań wskazanych w art. 149 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. co spowodowało dalsze naruszenie – art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a – które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania – na skutek wydania przez dyrektora [...] OW NFZ postanowienia z dnia [...] lutego 2009 r. wznawiającego postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalającą objęcie M. S. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Wydając postanowienie o wznowieniu postępowania organ Funduszu I instancji stwierdził prawidłowość wskazania przez skarżącego podstawy prawnej żądania wznowienia. Zatem zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ, który wznowił postępowanie był obowiązany zachować się stosownie do przepisu art. 149 § 2 k.p.a. – postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skarżący wskazując na nowe okoliczności uprzednio nie znane organowi odwoływał się do wiedzy świadków podanych we wniosku dowodowym. Świadkowie ci mieli wykazać, że skarżący wykonując działalność gospodarczą pod nazwą C., z dniem 1 czerwca 1998 r. tę działalność gospodarcza zakończył. Nadto odwoływał się do dokumentu z dnia 28 maja 1998 r. powiadamiającego także właściwy miejscowo Urząd Skarbowy o zakończeniu tej działalności gospodarczej. W związku z tymi okolicznościami obowiązkiem organu Funduszu (mając na względzie wymagania z art. 151 § 1 w związku z art. 149 § 2 k.p.a.) było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez przesłuchanie zawnioskowanych świadków oraz przez dokonanie analizy wymienionego dokumentu i w następstwie odniesienie się do tak dokonanych ustaleń w postępowaniu wyjaśniającym. Istotą bowiem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie, czy nowe okoliczności, sygnalizowane przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., istniały. Dopiero dokonanie takich ustaleń uprawniało organ Funduszu do podjęcia stosownego rozstrzygnięć wskazanych przez art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Skarżący w sposób niebudzący wątpliwości wskazywał okoliczności w jakich dowiedział się o dowodach, o których przeprowadzenie wnioskował. O tym, że są świadkowie mogący potwierdzić, że działalność zakończył w roku 1998 i jednocześnie mogących potwierdzić w jakich nastąpiło to okolicznościach, dowiedział się [...] stycznia 2009 r., po przesłuchaniu tych świadków w postępowaniu prowadzonym przed Sądem Okręgowym w B. Jednocześnie, jak podnosił, dopiero odnalazł dokument zawiadamiający Urząd Skarbowy w dniu 28 maja 1998 r. o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą C. Skarżący wyjaśniając, że po dniu 31 maja 1998 r. przedmiotowej działalności już nie wykonywał. W związku z tym występował o przeprowadzeni rozprawy administracyjnej celem przeprowadzenia wymienionych dowodów. Tymczasem organ Funduszu oparł się wyłącznie na informacjach z ewidencji działalności gospodarczej z 2007 r. i z [...] Urzędu Skarbowego w B. wskazujących o niezakończeniu przez skarżącego działalności gospodarczej, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w którym przesłuchano by zgłoszonych świadków i oceniono by dokument z dnia 28 maja 1998 r. Organ Funduszu zapoznając się z zeznaniami świadków złożonymi przed sądem okręgowym, uznał je za nieprecyzyjne, zaś co do pisma z dnia 28 maja 1998 r. stwierdził, że skarżący mógł je złożyć w odwołaniu od decyzji. Prezes Funduszu takie stanowisko organu Funduszu I instancji zaakceptował w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w składzie orzekającym takiego procedowania wymaganego przez art. 149 § 2 k.p.a. nie można uznać za właściwe. Jeżeli bowiem organ Funduszu uznaje zeznania świadków składane przed sądem za nieprecyzyjne, to tym bardziej należało bezpośrednio od tych świadków samemu te zeznania odebrać w zakresie wymaganych dla podjęcia rozstrzygnięcia. Dowód z zeznań tych świadków w postępowaniu o ustalenie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu miał o tyle istotne znaczenie, gdyż organ ma ustalić, czy faktycznie skarżący działalność gospodarcza po dniu 31 maja 1998 r. prowadził, czy po tej dacie już ją zakończył. Sam bowiem wpis do ewidencji działalności gospodarczej daje jedynie uprawnienie jej wykonywania, lecz nie stwierdza faktyczne prowadzenie tej działalności stwarzając wyłącznie domniemanie jej wykonywania. To domniemanie faktyczne jest obalalne w trybie postępowania dowodowego, którego organ Funduszu jednak nie przeprowadził. Jak natomiast podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku – wyrok Sądu Apelacyjnego, do którego odwoływał się Prezes Funduszu, oddalał apelację skarżącego w sprawie ustalenia obowiązku zapłaty składek, w związku z tym nie mógł wpływać na ustalenia wymagane w postępowaniu administracyjnym objętym niniejszą sprawą, jako na postępowanie pierwotne w stosunku do postępowania ustalającego należności z tytułu składek. To bowiem w postępowaniu o ustalenie obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu ustala się zasadnicza okoliczność – prowadzenia/nieprowadzenia przez wskazany w decyzji okres działalności gospodarczej - skutkującej ustaleniem podlegania temu ubezpieczeniu. Natomiast wskazywanie na możliwość złożenia przez skarżącego dokumentu z 28 maja 1998 r. w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji w której skarżący zainicjował postępowanie nadzwyczajne o wznowienie postępowania właśnie z tego powodu, że upłynął mu termin do złożenia odwołania, nie powinno mieć miejsca. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku – to, że skarżący jest nieporadny i prowadzi swoje sprawy wyjątkowo nieumiejętnie, nie zwalniało organu Funduszu od dokonania ustaleń m.in. na podstawie dowodów zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania na istnienie/nieistnienie zasadniczej okoliczności dla dokonania rozstrzygnięcia – okresu wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej pod nazwą C. warunkującego ustaleniem z tego tytułu okresu podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając naruszenie przez organy Funduszu przepisów postępowania w tym wymienionych wyżej w stopniu mogącym mieć istotny wpływa na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.