VI SA/Wa 2772/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej oddala skargę w całości Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. P. S.A. z siedzibą w P. zwrócił się do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych o wydanie pisemnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1695 ze zm.). P. S.A. wyjaśnił, że będąc jednocześnie producentem i handlowcem, realizuje m.in. procesy produkcji paliw poprzez ich przetwarzanie, polegające na mieszaniu paliw, komponentów oraz dodawanie dodatków. Jeden z procesów produkcyjnych polega na przywozie do Polski komponentów benzyn silnikowych. Wskazane paliwa trafiają do wydziału komponowania benzyn silnikowych w P., gdzie zostają zmieszane z komponentami wyprodukowanymi przez P. S.A. na terytorium Polski. W efekcie wskazanego procesu produkcyjnego powstaje paliwo składające się w całości z paliwa przywiezionego do Polski i częściowo z paliwa wyprodukowanego w kraju. Zdaniem P. S.A., w opisanym stanie faktycznym wymaganą opłatę zapasową powinno się obliczać od ilości przywiezionych paliw stanowiących komponenty do dalszego przetworzenia oraz ilości paliw oraz dodatków dodanych do tak przywiezionych paliw na terytorium Polski, co eliminuje ryzyko podwójnego naliczania opłaty zapasowej od przywiezionego wolumenu paliwa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, stosując art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) w związku z art. 21b ust. 1 i ust. 14 ww. ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, stwierdził, że stanowisko Spółki P. S.A. z siedzibą w P., przedstawione we wniosku z dnia [...] maja 2015 r., jest nieprawidłowe. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że podstawą obliczenia opłaty zapasowej jest ilość paliw przywiezionych lub wyprodukowanych w danym miesiącu kalendarzowym. Do wielkości produkcji wlicza się paliwa przetworzone w drodze mieszania paliw lub komponentów. Przyjęte rozwiązanie służy przede wszystkim sprawiedliwemu rozłożeniu kosztów utrzymywania zapasów agencyjnych wśród przedsiębiorców. Powyższą decyzję Spółka P. S.A. z siedzibą w P. uczyniła przedmiotem odwołania do Ministra Gospodarki, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ewentualnie o zmianę decyzji i przyjęcie, że w przypadku produkcji paliw, polegającej na przetwarzaniu paliw pochodzących z przywozu i mieszaniu z paliwami i dodatkami wyprodukowanymi w Polsce, opłata zapasowa powinna być wyliczana od całkowitej ilości paliw przywiezionych do Polski oraz od ilości paliw wyprodukowanych w Polsce oraz dodatków, które zostały dodane do ilości przywiezionych paliw już na terenie Polski. Spółka zarzuciła naruszenie art. 21b ust. 2 w związku z art. 5 ust. 3g ww. ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sytuacji przywozu paliw na terytorium Polski, do dalszego przetworzenia w drodze mieszania z paliwami wyprodukowanymi w Polsce i dodatkami, obowiązek uiszczenia opłaty zapasowej powstanie od ilości paliw powstałej w wyniku przetworzenia przywiezionych paliw zmieszanych z paliwami wyprodukowanymi w Polsce i dodatkami; art. 21b ww. ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym w związku z art. 122, art. 187 § 1 i art. 210 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), poprzez dokonanie oceny wniosku o wydanie pisemnej interpretacji bez wszechstronnej oraz całościowej analizy jego treści i w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Minister Gospodarki, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 21b ust. 14 ww. ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zarzuty Spółki są bezzasadne, ponieważ organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów ww. ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym. Wbrew twierdzeniom Spółki, przywóz paliw i produkcja to dwie odrębnie zdefiniowane w ww. ustawie czynności i z dokonaniem każdej z nich ustawa ta łączy określone obowiązki. W świetle ustawy, Spółka jest zarówno producentem, jak i handlowcem, toteż opłata zapasowa powinna być wyliczana od całkowitej ilości paliw przywiezionych do Polski oraz od ilości paliw wyprodukowanych w Polsce oraz dodatków, które zostały dodane do ilości przywiezionych paliw już na terenie Polski. Zdaniem organu II instancji, do takiego wniosku prowadzi wykładnia językowa art. 5 ust. 3g ww. ustawy, bowiem podstawą obliczenia opłaty zapasowej jest ilość paliw przywiezionych lub wyprodukowanych w danym miesiącu kalendarzowym przez danego przedsiębiorcę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka P. S.A. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka podniosła analogiczne zarzuty, jakie zawarła w swym odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j: Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.), przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych. Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. W świetle ustępu 5 tego przepisu, udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji przepisów prawa konstytuuje treść wniosku wszczynającego postępowanie, a rolą organu prowadzącego to postępowanie jest ocena stanowiska strony w interesującej ją kwestii. Istotą tego postępowania jest zatem uzyskanie przez stronę wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich zastosowania w odniesieniu do indywidualnej sytuacji wskazanej we wniosku. Organ wydający decyzję nie może więc ingerować w stan faktyczny opisany we wniosku, podważać go, uzupełniać czy zmieniać w oparciu o inne źródła lub wiedzę znaną mu z urzędu. Natomiast Sąd ocenia tylko prawidłowość dokonanej interpretacji, a zatem nie dokonuje żadnych ustaleń faktycznych, a jedynie kontroluje, czy przedstawiona interpretacja przepisów w odniesieniu do wskazanego we wniosku stanu faktycznego jest właściwa. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie dokonana na tle zaprezentowanego przez skarżącą Spółkę stanu faktycznego interpretacja przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1695 ze zm.) jest prawidłowa. Z przedstawionego przez Spółkę stanu faktycznego wynika, że jest ona zarówno producentem paliw, jak i handlowcem. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 18 i 19 ww. ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, producent to przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie produkcji paliw, w tym także zlecający taką produkcję innym podmiotom, z wyłączeniem usługowej produkcji paliw na rzecz innych podmiotów, natomiast handlowiec to przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie przywozu ropy naftowej lub paliw. W myśl art. 21b ust. 1-3 ww. ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową (ust. 1). Opłatę zapasową dla paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG) oblicza się według wzoru: Oz = (Wh lub Wpr) × U gdzie poszczególne symbole oznaczają: Oz - opłatę zapasową dla paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG); Wh - sumę wielkości przywozu paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG) dokonanego w danym miesiącu kalendarzowym, pomniejszoną o ilości wymienione w art. 5 ust. 6 w danym miesiącu kalendarzowym wyrażoną w jednostkach wagowych, z uwzględnieniem współczynników określonych w obwieszczeniu wydanym na podstawie art. 4 pkt 3(4) , przeliczoną na ekwiwalent ropy naftowej przez pomnożenie jej przez współczynnik 1,065; Wpr - wielkość produkcji paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG) w danym miesiącu kalendarzowym, pomniejszoną o ilości wymienione w art. 5 ust. 6 w danym miesiącu kalendarzowym, wyrażoną w jednostkach wagowych, z uwzględnieniem współczynników określonych w obwieszczeniu wydanym na podstawie art. 4 pkt 3(5) , przeliczoną na ekwiwalent ropy naftowej przez pomnożenie jej przez współczynnik 1,065; U - stawkę opłaty za tonę ekwiwalentu ropy naftowej określoną w przepisach wydanych na podstawie ust. 9 (ust. 2). Producent paliw, z wyłączeniem gazu płynnego (LPG), przetwarzający je poprzez procesy mieszania, które nabył od poprzedniego producenta lub handlowca i których ilość stanowiła podstawę obliczenia i zapłaty opłaty zapasowej przez poprzedniego producenta lub handlowca, oblicza opłatę zapasową, przyjmując za podstawę jej obliczenia różnicę pomiędzy ilością produktu końcowego i tą ilością paliw, która stanowiła podstawę obliczenia i zapłaty opłaty zapasowej przez poprzedniego producenta lub handlowca (ust. 3). Powyższy wzór obliczania opłaty zapasowej uwzględnia zarówno sumę wielkości przywozu paliw, jak i wielkość produkcji paliw, a zatem odwołuje się do spełnianych przez Spółkę przymiotów producenta i handlowca. Skoro bowiem skarżąca jest jednocześnie producentem i handlowcem, w rozumieniu powyższej ustawy, to opłata zapasowa powinna być wyliczana od całkowitej ilości paliw przywiezionych do Polski oraz od ilości paliw wyprodukowanych w Polsce oraz dodatków, które zostały dodane do ilości przywiezionych paliw już na terenie Polski. We wzorze ustawodawca celowo użył spójnika "lub", mając na względzie fakt, iż przedsiębiorca może być zarówno producentem, jak i handlowcem. Jedynie wprowadzenie przez prawodawcę alternatywny rozłącznej, z zastosowaniem spójnika "albo", prowadziłoby do odmiennych wniosków interpretacyjnych. Potwierdzeniem dla dokonanej wykładni jest brzmienie art. 5 ust. 3f i 3g przedmiotowej ustawy, wszak podstawą obliczenia opłaty zapasowej jest ilość paliw przywiezionych lub wyprodukowanych w danym miesiącu kalendarzowym przez danego przedsiębiorcę. Nie można wobec tego podzielić stanowiska prezentowanego przez Spółkę w jej wniosku. Jeśli - jak podaje skarżąca - jeden z procesów produkcyjnych polega na przywozie do Polski komponentów benzyn silnikowych i wskazane paliwa trafiają do wydziału komponowania benzyn silnikowych w P., gdzie zostają zmieszane z komponentami wyprodukowanymi przez P. S.A. na terytorium Polski, to w efekcie wskazanego procesu produkcyjnego powstaje paliwo składające się w całości z paliwa przywiezionego do Polski i częściowo z paliwa wyprodukowanego w kraju. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że proces ten polega de facto na mieszaniu paliwa przywiezionego do kraju i paliwa wyprodukowanego w Polsce, zaś podstawą obliczenia opłaty zapasowej jest ilość paliw przywiezionych lub wyprodukowanych w danym miesiącu kalendarzowym przez danego przedsiębiorcę. Tak więc niezależnie od tego, jaki jest parytet paliwa przywiezionego lub wyprodukowanego przez Spółkę, ich sumaryczna wielkość stanowi podstawę obliczenia opłaty zapasowej, jako że skarżąca spełnia jednocześnie zarówno przymiot producenta, jak i handlowca. Podejmując decyzje, orzekające w sprawie organy prawidłowo wyłożyły przepisy prawa materialnego i zastosowały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 kpa. Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem na podstawie przedstawionego przez Spółkę stanu faktycznego (art. 77 i art. 80 kpa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona przez organ argumentacja jest wyczerpująca. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem orzekających organów, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów obu instancji uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.