VI SA/Wa 2775/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. P. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia aplikanta z zapłaty części opłaty rocznej za aplikację oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] Krajowa Rada Radców Prawnych postanowiła przywrócić termin do wniesienia odwołania oraz utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę - Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie odmowy zwolnienia B. P. (dalej jako: skarżący, strona) z pozostałej do zapłaty części opłaty rocznej za aplikację. Jak wynika z akt, uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. odmówiła B. P. zwolnienia go z części opłaty za aplikację radcowską w kwocie 3.233,00 zł. W uzasadnieniu Rada stwierdziła, że analiza dokumentów przedstawionych przez stronę oraz opinia Przewodniczącego Komisji ds. Aplikacji zdecydowały o takim właśnie sposobie załatwienia sprawy B. P. Tym samym nie został uwzględniony wniosek z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie udzielenia ulgi w opłacie za aplikację radcowską, która polegać miała na umorzeniu części opłaty. Uchwałę doręczono wnioskodawcy w dniu 29 listopada 2011 r. Od tej uchwały B. P. wniósł odwołanie listem poleconym nadanym w dniu 9 października 2012 r. Odwołujący się podniósł, że rozstrzygnięcie Rady było niesłuszne. B. P. w swojej ocenie spełniał wszystkie przesłanki ku temu, by zwolnić go z opłaty zgodnie z jego wnioskiem. Do odwołania dołączona została decyzja Starosty [...], orzekająca o uznaniu wnioskodawcy od dnia 18 listopada 2011 r. za osobę bezrobotną. Odwołanie zostało wniesione wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Odwołujący się wskazał, że dopiero postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygnaturze akt NSA II GSK 1269/12 z dnia 11 września 2012 r. wskazało na odpowiedni tryb zaskarżania uchwał rad okręgowych izb radców prawnych. Powołując się na fakt otrzymania wzmiankowanego postanowienia w dniu 5 października 2012 r., odwołujący się wskazał na początek biegu terminu do wniesienia odwołania jako dzień kolejny po dacie odebrania uchwały. W ocenie B. P., ustawowemu terminowi do wniesienia odwołania miał on uchybić bez własnej winy. Krajowa Rada Radców Prawnych na posiedzeniu w dniu [...] września 2013 r. rozpatrzyła wniosek B. P. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem od uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie odmowy zwolnienia aplikanta radcowskiego B. P. z pozostałej do zapłaty części opłaty rocznej za aplikację, wydając zaskarżona uchwałę. Organy samorządu radcowskiego ustaliły następujący stan faktyczny. Wnioskodawca od 1 stycznia 2010 r. rozpoczął odbywanie aplikacji radcowskiej. W dniach od [...] do [...] czerwca 2011 r. B. P. przystąpił do egzaminu radcowskiego i uzyskał z niego wynik pozytywny. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2011 r. złożonym w siedzibie Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. odwołujący się wniósł o wpis na listę radców prawnych. W dniu [...] sierpnia 2011 r. miała miejsce rozmowa kwalifikacyjna. Z uwagi na toczące się przeciwko B. P. postępowanie karne, Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawiesiła postępowanie w sprawie wpisu na listę radców prawnych. Pismem z dnia [...] września 2011 r. B. P. poinformował Radę o umorzeniu wzmiankowanego postępowania z dniem [...] sierpnia 2011 r. W dniu 7 października 2011 r., B. P. wniósł o udzielenie mu ulgi w opłacie rocznej za aplikację poprzez umorzenie pozostałej do zapłaty kwoty. Uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. wpisała B. P. na listę radców prawnych, a uchwałą z tej samej daty odmówiła zainteresowanemu zwolnienia z opłaty rocznej w kwocie 3.233,00 zł. Uchwała odmawiająca zwolnienia z części opłaty nie zawierała pouczenia o sposobie zaskarżenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący na podstawie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwał organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa poprzez zwolnienie go z pozostałej części opłaty za aplikację radcowską w wysokości 3.233,00 zł. W dniu 5 stycznia 2012 r. złożył ślubowanie. Następnie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na uchwałę Rady Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W odpowiedzi na skargę Rada wnosiła o odrzucenie lub oddalenie skargi wywodząc, że uchwała nie ma charakteru publicznoprawnego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę B. P. Uzasadnienie postanowienia wskazywało na art. 60 ust. 6 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych, tymczasem skarga została złożona z pominięciem tego środka. Powyższe postanowienie zostało przez B. P. zaskarżone skargą kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w sprawie o sygnaturze akt II GSK 1269/12. NSA w treści uzasadnienia ww. postanowienia zawarł pogląd, iż mimo, że art. 321 ust. 1-5 ustawy o radcach prawnych nie przewiduje drogi odwoławczej od uchwały rozstrzygającej o zwolnieniu w całości lub w części z opłaty za aplikację, odroczeniu terminu płatności lub rozłożenie jej na raty, to uznać należy, że droga ta służy i jej wyczerpanie musi poprzedzać wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi zaś na brak pouczenia o sposobie zaskarżenia uchwały, NSA wskazał jako właściwą drogę postępowania złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. NSA wskazał, że organ samorządu radców prawnych – rada okręgowej izby radców prawnych, podejmując decyzję o zwolnieniu aplikanta z ponoszenia opłaty za szkolenie, czy odmawiając zwolnienie (rozłożenia opłaty na raty itp.) rozstrzyga co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Uchwała podejmowana przez organ samorządu radców prawnych w powyższym zakresie jest bowiem jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem, wydanym przez organ administracji publicznej w celu załatwienia sprawy indywidualnej. NSA podkreślił, iż zapoczątkowana wnioskiem aplikanta radcowskiego sprawa zwolnienia w całości lub w części z opłaty za aplikację, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie jej na raty, jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 ust. 1 k.p.a. B. P. powołując się na fakt, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego otrzymał w dniu 5 października 2012 r., listem poleconym nadanym w dniu 9 października 2012 r., złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przesyłając go wraz z odwołaniem. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Krajowa Rada Radców Prawnych odmówiła B. P. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazany został fakt, że uchwała Rady odmawiająca zwolnienia z opłaty nie zawierała pouczenia co do wniesienia odwołania, jednakże zainteresowany powinien znać tryb odwoławczy od uchwał rady okręgowej izby radców prawnych, bądź wnioskować o uzupełnienie pouczenia w tym zakresie. Na powyższą uchwałę B. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 161/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną uchwałę odmawiającą przywrócenia terminu. Krajowa Rada Radców Prawnych zaskarżoną uchwałą przywróciła skarżącemu termin do złożenia środka zaskarżenia oraz rozpatrzyła złożone przez B. P. odwołanie. Zdaniem organu, odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym sprawa o przyznanie ulgi w opłacie za aplikację radcowską nie ma charakteru sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, ale jest sprawą z zakresu stosunków wewnętrznych samorządu radców prawnych. W przedmiotowej sprawy nie znajdują bowiem zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ale regulacje ustawy o radcach prawnych i wewnętrznych przepisów samorządu zawartych w uchwałach organów. Oznacza to, że rozstrzygnięcie odwołania które następuje w niniejszej sprawie, nie podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Organ podkreślił, iż do ponoszenia kosztów aplikacji aplikanci zobowiązują się zawierając umowę o aplikację radcowską, która ma charakter umowy cywilnoprawnej. Organ odwoławczy wskazał na zgodność podjętej uchwały z przepisami obowiązującego prawa. Krajowa Rada Radców Prawnych wypowiadając się co do meritum sprawy, podzieliła treść rozstrzygnięcia ROIRP. Podkreśliła, że składając wniosek o ulgę w opłacie, zainteresowany był osobą bezrobotną - natomiast obecnie jest radcą prawnym i posiada pełne możliwości zarobkowania. Wskazała, iż skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. zobowiązał się do uregulowania zaległych składek, gdy poprawią się jego widoki na przyszłość. Zdaniem organu odwoławczego, istniejący aktualnie stan rzeczy wskazuje na brak podstaw dla udzielenia skarżącemu ulgi w opłacie. Zainteresowany jako radca prawny ma bowiem możliwość osiągania dochodów pozwalających na spłatę swojego zadłużenia wobec organów samorządu, a tym samym całkowicie nieuzasadnione byłoby przejmowanie na siebie kosztów szkolenia przez organy samorządu w sytuacji, gdy zainteresowanego stać jest na ich pełne poniesienie. Dodatkowo Krajowa Rada Radców Prawnych wskazała na samodzielność finansową Okręgowej Rady i związaną z tym niezależność podejmowanych decyzji w sprawach indywidualnych. Powyższą uchwałę KRRP zaskarżył do WSA w Warszawie B. P. Wniósł o uchylenie uchwały w trybie art. 146 § 1 ppsa. Przedmiotowej uchwale zarzucił: 1. błędne ustalenia faktyczne poprzez uznanie, iż skarżący jest w stanie ponieść opłatę od aplikacji radcowskiej w całości, czyli naruszenie § 3 ust. 2 Uchwały KRRP 43/VIII/2011; 2. nierozpoznanie istoty sprawy poprzez pominięcie okoliczności, iż skarżący nie uczestniczył w zajęciach i egzaminach dotyczących aplikacji, a to z uwagi na zdany egzamin radcowski, przez co zajęcia i egzaminy okazały się zbędne, a opłata okazała się być opłatą za świadczenie nienależne; 3. Błąd w przedmiocie określenia własnych kompetencji, t.j. naruszenie art. 138 kpa. Skarżący w uzasadnieniu skargi przywołał okoliczności, które uzasadniały jego żądanie przyznania ulgi w przedmiotowej opłacie, t.j. przede wszystkim fakt utraty dotychczasowego zatrudnienia i pozostawanie w statusie osoby bezrobotnej, przy czym bezskutecznie poszukiwał pracy w sytuacji przedłużającego się statusu aplikanta. Podkreślił, iż nie korzystał już wówczas z zajęć dydaktycznych oraz innych form kształcenia aplikantów. Wyraził przy tym pogląd, iż przedmiot wniesionej przez niego skargi mieści się w pojęciu sprawy administracyjnej, gdyż dotyczy uchwały odmawiającej skarżącemu udzielenia ulgi w opłacie od aplikacji radcowskiej poprzez jej umorzenie, a więc akt ten jest skierowany do skarżącego indywidualnie i dotyczy obowiązku wynikającego z art. 321 ustawy o radcach prawnych. Podkreślił, że charakter publiczny tego zobowiązania wynika z faktu, iż przedmiotowa opłata wynika z obligacyjnego stosunku zawodowego. Samorząd zawodowy to organizacyjna forma zrzeszania się obywateli, ukształtowana na zasadzie więzi zawodowej, powstała celem reprezentowania ich interesów wobec instytucji państwa. Źródłem prawa ustrojowego, w oparciu o który działa samorząd zawodowy, jest art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez co ustawodawca wskazał, iż samorządy są jednym z filarów funkcjonowania Państwa Polskiego. Zgodnie z założeniem ustawodawcy istotą samorządu jest sprawowanie przez ten podmiot, w określonych przez prawo granicach, władzy publicznej, co następuje przez nadanie samorządowi osobowości publicznoprawnej i wyposażenie go w kompetencje do sprawowania części władzy publicznej, którą może on wykonywać bez kierownictwa i ingerencji państwa. Jedną z tych powierzonych kompetencji jest organizacja nauki do zawodu radcy prawnego, która to nauka co do zasady jest odpłatna. Skarżący podkreślił nadto, iż uchwała KRRP stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłaty w całości w § 3 ust. 2 stwierdza, iż o zwolnienie może wystąpić aplikant radcowskich, który nie jest w stanie wnieść opłaty w pełnej wysokości. Biorąc pod uwagę stan majątkowy skarżącego na moment składania wniosku, oraz brak jakiegokolwiek dochodu, kwalifikował się on jako osoba, której powinna być udzielona ulga w najszerszym zakresie, t.j. poprzez zwolnienie z opłaty w całości. Skarżący zaznaczył, iż zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 2) Uchwały KRRP 7/VIII/2010 w sprawie ponoszenia przez radców prawnych składek członkowskich, osobie zarejestrowanej jako osoba bezrobotna przysługuje zwolnienie ze składek członkowskich w całości. Skoro organ wyższego rzędu uważa, że sam status osoby bezrobotnej predestynuje do zwolnienia w ponoszeniu opłat członkowskich, to tym bardziej osoba taka powinna być zwolniona z opłaty za aplikację. Organ w odpowiedzi na skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, wniósł o jej odrzucenie. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę wniesioną przez B. P., podzielając pogląd organu o niedopuszczalności skargi z tego powodu, że przedmiot sprawy nie mieści się w pojęciu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego. NSA stanął na stanowisku, iż charakter prawny uchwały z dnia 4 listopada 2011 r., która została utrzymana w mocy zaskarżoną w sprawie uchwałą z dnia 7 września 2013 r., była już przedmiotem rozważań tego Sądu w sprawie o sygn. II GSK 1269/12. NSA wyraźnie wskazał, iż rozpoznawana sprawa została zakończona jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, zaskarżalnym w drodze skargi administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż Sąd działał w warunkach związania, o jakim mowa w art. 190 p.p.s.a. albowiem postanowieniami z dnia 17 lipca 2014 r. (sygn. akt II GSK 1649/14) oraz we wcześniejszym z dnia 11 września 2012 r. (sygn. akt II GSK 1269/12) Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny przesądził, iż w niniejszym postepowaniu mamy do czynienia z dopuszczalną pod względem formalnoprocesowym skargą, ponieważ sprawa, której przedmiotem było udzielenie ulgi w opłacie od aplikacji radcowskiej miała charakter sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W myśl wyżej powołanego przepisu prawa, Sąd jest w powyższym zakresie związany wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez NSA. Co więcej, oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z tak ustaloną wykładnią prawa byłoby niedopuszczalne. Przechodząc do meritum sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest pozbawiona uzasadnionych podstaw. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 321 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, aplikacja radcowska jest odpłatna. Uregulowanie zawarte w treści art. 321 ust. 2 stanowi, że szkolenie aplikantów radcowskich pokrywane jest właśnie z opłat wnoszonych przez aplikantów do właściwej rady okręgowej izby radców prawnych. Wysokość opłaty rocznej określana jest przez Ministra Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Radców Prawnych, a jej wysokość koreluje z koniecznością zapewnienia aplikantom właściwego poziomu wykształcenia, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż sześciokrotność minimalnego wynagrodzenia (321 ust. 3 u.o.r.p.). Ustawodawca przyznał radom okręgowych izb radców prawnych kompetencje do zwalniania aplikanta radcowskiego od ponoszenia opłaty w całości lub w części, a także do odraczania jej płatność lub rozkładania na raty (321 ust. 4 u.o.r.p.). W takim wypadku jednak, koszty szkolenia tego aplikanta pokrywane są proporcjonalnie do wysokości zwolnienia, ze środków własnych właściwej rady okręgowej izby radców prawnych (321 ust. 5). Uregulowanie to wprowadza zatem swoistego rodzaju wyjątek od zasady odpłatności aplikacji, co jednoznacznie wskazuje na możliwość jego zastosowania jedynie w wyjątkowych i szczególnych okolicznościach. W art. 60 pkt 11 a ustawy o radcach prawnych zawarta została delegacja do uchwalenia przez Krajową Radę Radców Prawnych zasad zwalniania aplikantów od ponoszenia w całości lub w części opłaty rocznej, a także odraczania jej płatności lub rozkładania jej na raty. Niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że realizacja tej delegacji winna nastąpić z poszanowaniem wyrażonej w ustawie o radcach prawnych zasady odpłatności aplikacji. Doprecyzowanie wyjątkowego charakteru odstępstwa od przytoczonej zasady uregulowane zostało w Uchwale Nr 43/VIII/2011 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 21 maja 2011 r. w sprawie zasad zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania jej na raty. Zgodnie z § 1 uchwały, Rada posiada kompetencję zwolnienia z opłaty za aplikację radcowską. Jednocześnie stosowanie do § 3 pkt 2 tejże uchwały, z wnioskiem o zwolnienie z całości albo części opłaty może wystąpić aplikant radcowski, który wykaże, że nie jest w stanie wnieść opłaty w pełnej wysokości. W tym miejscu należy podkreślić, iż zasadą postępowania administracyjnego jest ocena stanu faktycznego sprawy zaistniałego w dacie zakończenia postępowania administracyjnego – t.j. na datę ostatecznej wydanej w tej sprawie decyzji. W przypadku niniejszego postępowania datą tą jest dzień [...] września 2013 r., kiedy to Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą Nr [...] postanowiła przywrócić termin do wniesienia odwołania oraz utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę - Nr [...] Rady Okręgowej izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie odmowy zwolnienia B. P. z pozostałej do zapłaty części opłaty rocznej za aplikację. Należy zauważyć, iż stan faktyczny w dacie zakończenia postępowania nie uzasadniał zmiany poglądu wyrażonego w uchwale organu samorządowego I instancji. Skarżący był już wówczas pełnoprawnym radcą prawnym i jego sytuacja materialna z całą pewnością nie uzasadniała uwzględnienia zgłoszonego przez niego żądania, dotyczącego stanu faktycznego sprzed niemal 2 lat. Powyższe stanowisko wynika z ugruntowanego w judykaturze poglądu, wyrażonego m.in. w wyroku NSA w Warszawie (przed reformą) z dnia 7 lipca 1988 r. wydanego w sprawie sygn. akt: IV SA/Wa 451/88 (– publ. GAP 1988 nr 22 s.43), zgodnie z którym "Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji". Z powyższych względów, w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.