VI SA/Wa 279/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2005 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej GDDKiA) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] września 2005 r. orzekającą przywrócenie stanu poprzedniego naruszonego przez J. D. pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...] – [...] w miejscowości M. na wysokości działki Nr [...] oraz o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1371,01 zł za okres od [...] lipca 2002r. do [...] lipca 2002r. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku wszczętego postępowania w sprawie samowolnie naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...][...]–[...] w miejscowości M. w km 624+530 str. lewa przez wykonanie utwardzenia pobocza i pasa drogowego – włączenie w parking, GDDKiA decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. orzekł przywrócić stan pierwotny naruszonego przez J. D. pasa drogowego we wskazany sposób oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 4369,97 zł za okres od [...] marca 2002r. (zawiadomienie o wizji) do [...] kwietnia 2002r. W decyzji wskazano termin na jej wykonanie. Od tej decyzji odwołał się J. D. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. GDDKiA po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] lipca 2002r. zmienił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej poprzez jej uchylenie. Drugą decyzją z tej samej daty nałożył karę pieniężną w wysokości 1627,38 zł za okres od [...] lipca 2002r. (okazanie odtworzonych granic pasa drogowego) do [...] lipca 2002r. w decyzji wskazano wyliczenie nałożonej kary pieniężnej. W pierwszej decyzji zawarto pouczenie o prawie złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w drugiej - pouczenie o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z pouczeniem, J. D. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. GDDKiA po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] września 2002r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, pouczył o prawie złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Krakowie. Na powyższą decyzję J. D. (dalej skarżący) złożył skargę do tego sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który rozpoznał skargę, wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2678/02 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je decyzje z dnia [...] lipca 2002r. uznając, iż w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie trzech decyzji. Sąd wskazał m.in., iż organ nie ustalił powierzchni samowolnie zajętego pasa drogowego, w decyzji powołał się na protokół z dnia [...] lipca 2002r., podczas, gdy w przedłożonym Sądowi protokole z dnia [...] lipca 2002r. wskazano inną powierzchnię. Ponadto Sąd stwierdził, iż w protokole nie zapisano, jaka część parkingu położona była w granicach pasa drogowego. Zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2005r. GDDKiA poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. J. D. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005r. podniósł, iż nie wykonywał żadnych prac w pasie drogowym oraz, że stan utwardzonego pobocza istniał jeszcze przed zakupem przez niego działki a organ nie wykazał, kiedy istniał pierwotny stan pasa drogowego. Decyzją z dnia [...] września 2005r. na podstawie art. 36 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) oraz § 11 ust. 1 i 4 w związku z § 8 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. GDDKiA powołując się na wyrok WSA w Krakowie, orzekł przywrócić naruszony przez skarżącego stan poprzedni pasa drogowego poprzez usunięcie nasypanego materiału ziemnego i odtworzenie stanu pierwotnego skarpy drogowej i przyległego terenu stanowiącego pas drogowy oraz nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1371,01 zł za okres od [...] lipca 2002r. do [...] lipca 2002r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przed naruszeniem pasa drogowego pod parking do obsługi obiektu handlowego składał się z jezdni, pobocza i skarpy drogowej o wysokości ok. 1,10m. Skarżący dokonał zajęcia poprzez nawiezienie ziemi do poziomu jezdni i utworzenie placu postojowego. Powołał się na wizję dokonaną w dniu [...] lipca 2002r. podczas której okazano skarżącemu granice pasa drogowego z pomierzeniem zajętego pasa drogowego pod parking. Wskazał, iż powierzchnia zajęcia wynosi 108,81 m2 a zapisana w protokole powierzchnia 109,26 m2 jest oczywistym błędem rachunkowym. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego o braku interesu prawnego w zasypywaniu pasa drogowego, organ stwierdził, że nie jest ono prawdziwe, bowiem utworzenie parkingu w obrębie pasa drogowego zapewnia bezpośredni dostęp klienteli zmotoryzowanej do budynku handlowo-usługowego. Dla uzasadnienia nałożonej kary pieniężnej, organ wskazał, iż karę naliczono za okres od [...] do [...] lipca 2002r., tj. 21 dni. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. D. składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnosił, iż w decyzji nie wskazano roku, w którym nastąpiło zasypanie pasa drogowego, nie wykazano jego winy. Kwestionował ustalenia organu, iż zajął pas drogowy pod parking, twierdził, że zajęty pas drogowy jest poboczem a nie parkingiem. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2005r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte w 2001 roku, czego dowodem jest notatka z [...] września 2001r. Z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że naruszenie pasa drogowego dokonuje właściciel nieruchomości przyległej do pasa drogowego, który z tego naruszenia odnosi korzyści. W sprawie, korzyścią jest parking położony bezpośrednio przy drodze i obsługujący sklep skarżącego. Organ powołał się wstępne uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego sklepu z dnia [...] grudnia 1997r., w którym wskazano lokalizację parkingu poza budynkiem względem drogi krajowej. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. D. wnosząc o jej uchylenie i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] września 2005 r. Zarzucił naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przywołany w decyzji, przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych zawiera różne przypadki zajęcia i organ nie wskazał konkretnego przepisu, któremu uchybił. Podniósł, iż żadnego parkingu nie urządził, nie czerpie z niego żadnych korzyści a na parkingu samochody zatrzymują się sporadycznie. Zarzucił organowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenia co do daty zajęcia, wskazał, iż zajęcie istniało zanim nabył nieruchomość. Całe pobocze było już utwardzone od lat siedemdziesiątych co mogą potwierdzić wskazani świadkowie. Podniósł, że postanowienie, na jakie powołał się organ zostało uchylone postanowieniem z dnia z dnia [...] września 1998r. Do skargi załączył powoływane postanowienia oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 1998 r. oraz protokół. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wnosił o jej oddalenie podnosząc, iż z planu zagospodarowania terenu sporządzonego w skali 1:10000 dla potrzeb budowy pawilonu handlowego w listopadzie 1997 r., załączonego do odpowiedzi na skargę, wynika, iż obniżenie terenu w tej dacie istniało. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, iż przedmiotowa sprawa przywrócenia do stanu pierwotnego pasa drogowego była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę uchylił wszystkie trzy decyzje na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. ze względu na naruszenia procesowe. W myśl art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. GDDKiA ponownie rozpoznając sprawę przywrócenia do stanu pierwotnego pasa drogowego był związany ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego który wskazał przyczyny uchylenia decyzji. Organ wydając zaskarżoną decyzję, związany orzeczeniem sądu, winien przeprowadzić postępowanie z zachowaniem procedury administracyjnej. Skarżący w postępowaniu podnosił zarzuty, które nie były przedmiotem rozważań organu: iż nabył nieruchomość z zasypanym pasem drogowym, iż nie wykonywał żadnych prac w pasie drogowym, iż nie korzysta z zajętego pasa drogowego na zasadzie wyłączności. Pobocze jest ogólnodostępne i nie ma wpływu na nikogo, kto zatrzymuje się na nim. Zdaniem skarżącego, na poboczu zatrzymują się przypadkowi kierowcy i nie można uznać, że są to wyłącznie klienci jego sklepu. Do tych wszystkich argumentów skarżącego nie odniósł się organ, dopiero w odpowiedzi na skargę przedłożył plan zagospodarowania terenu, mający być dowodem, że w 1997r. (data budowy pawilonu handlowego przez skarżącego) pas drogowy nie był zajęty. Do tego dowodu nie mógł się odnieść skarżący. GDDKiA przy wydawaniu decyzji jest związany rygorami procedury administracyjnej, ma obowiązek przeprowadzenia postępowania zgodnie z wymogami procedury i dokonania oceny zgłoszonych dowodów, wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz ustalenie stanu faktycznego, który stanowi podstawę rozstrzygnięcia, (art. 7, 8, 77 §1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ przy wydawaniu decyzji naruszył wyżej wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne dotyczące samowolnego zajęcia pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej na to zajęcie spoczywa obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności warunkujących tę karę. W sprawie niniejszej te okoliczności to: 1) sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia , 2) okres czasu zajęcia pasa drogowego, 3) powierzchnia zajętego pasa drogowego. Od tych okoliczności zależy bezpośrednio możliwość nałożenia kary i jej wysokość. Skarżący w całym postępowaniu konsekwentnie zaprzeczał, iż dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez zasypanie skarpy i urządzenie parkingu. Podnosił, iż nie ma wpływu na zatrzymywanie się pojazdów, których kierowcy nie są wyłącznie klientami jego sklepu. Organ nie ustalił, czy parking służy wyłącznie skarżącemu a tylko takie stwierdzenie uzasadniało zobowiązanie przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego i nałożenie kary. Nie ustalił daty zajęcia. W decyzji wskazano okres zajęcia nie uzasadniając przyjęcia dwóch wskazanych dat. Organ nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów odnośnie istnienia utwardzonego pobocza po obydwu stronach drogi od wielu lat. Skarżący podnosił, iż posiada zabezpieczone miejsca parkingowe dla swoich klientów i nie miał interesu w zajęciu na zasadzie wyłączności pasa drogowego. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasadzie art. 152 wyżej powołanej ustawy Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.