VI SA/Wa 279/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania firmy A. sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej też jako skarżąca, strona, spółka) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej za zajmowanie bez zezwolenia pasa drogowego w wysokości 27 210 zł. Podstawę faktyczną decyzji stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Prezydent [...] zezwolił skarżącej na podstawie art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 8 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. – dalej też jako u.d.p.) na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. B. w rejonie ul. R. w W. o powierzchni 1 m2 w celu umieszczenia w nim reklamy o powierzchni 4,8 m2 w okresie od [...] września 2004 r. do [...] września 2005 r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. organ pierwszej instancji przedłużył zezwolenie do dnia [...] grudnia 2006 r. Przeprowadzona przez pracowników organu pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2009 r. kontrola pasa drogowego ujawniła istnienie fundamentu reklamy należącej do spółki i pismem z [...] lipca 2009 r. wezwano ją do udziału w wizji lokalnej w dniu [...] sierpnia 2009 r. W wyznaczonym dniu wizji stwierdzono, że już fundamentu nie było, a przedstawiciel spółki wyjaśnił, że zdjęcie reklamy było zlecone wykonawcy w dniu [...] grudnia 2006 r. i nie wiedziała ona, że fundament był pozostawiony. Pismem z [...] sierpnia 2009 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] czerwca 2009 r. w kwocie 27 210 zł. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 w związku z art. 36 u.d.p. przez nieuzasadnione przyjęcie, że dokonała samowolnego zajęcia pasa drogowego. Podniosła, iż zleciła usunięcie reklamy i pozostawienie nośnika reklamy nie było jej zamiarem. Wskazała ponadto na błędne przyjęcie stawki kary pieniężnej, gdyż nośnik reklamy nie był obiektem budowlanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutu błędnej kwalifikacji samowolnego zajmowania pasa drogowego wskazało, że w załączeniu do odwołania dołączono kopię oświadczenia firmy T. z dnia [...] października 2009 r. o wykonaniu dla Spółki usługi polegającej na demontażu tablic informacyjnych oraz związanej z tym faktury z [...] lutego 2007 r. za demontaż tablic informacyjnych. Oceniło, że w ten sposób uniknięto przedstawienia treści umowy, z której można byłoby określić zakres zobowiązań umownych stron, sposobu rozliczenia i odpowiedzialności. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż nie ma to znaczenia, gdyż zobowiązania administracyjnoprawne nie podlegają przenoszeniu w trybie cywilnym, jeżeli przepis szczególny takiej możliwości nie ustanawia. Organ podkreślił, że podstawowe znaczenie ma okoliczność pozostawienia w okresie od dnia [...] grudnia 2006 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. struktury nośnej reklamy w pasie drogowym. Ewentualne spory związane z zakresem zlecenia demontażu reklamy i skutków niewłaściwego wykonania zobowiązania umownego pozostają do ustaleń między stronami umowy i organ administracji publicznej nie może w takie rozliczenia ingerować. W drugiej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do zarzutu niewłaściwego zakwalifikowania elementu pozostawionego w pasie drogowym jako obiektu budowlanego. Ponieważ uchwała Rady [...] z dnia [...] maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych - nie zawiera definicji użytego w niej sformułowania "obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" wykładnia tego sformułowania powinna zostać dokonana w odniesieniu do przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z kolei z art. 3 pkt 1 lit b tego Prawa budowlanego za obiekt budowlany należy rozumieć także "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". W tym przepisie Kolegium zwróciło uwagę na sformułowanie "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe" oraz nieco dalej "a także części budowlane urządzeń technicznych (...innych urządzeń) oraz fundamenty pod ... urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Jeżeli więc za obiekt budowlany przyjmuje się całość urządzenia reklamowego, to także i jego pozostawiona część umożliwiająca trwałe połączenie planszy reklamowej z gruntem, też jest obiektem budowlanym. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wnosiła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podnosiła dwa zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady dochodzenia prawdy materialnej polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 40 ust. 12 w związku z art. 36 u.d.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że spółka dokonała samowolnego zajęcia pasa drogowego, w sytuacji gdy samowolne zajęcie nie miało miejsca. Skarżąca nie kwestionowała zajęcia pasa drogowego także po okresie na jaki zostało wydane zezwolenie na jego zajmowanie, wskazywała natomiast na brak samowolności tego zajęcia, albowiem zajęcie to nastąpiło bez woli, wiedzy i świadomości. Postępowaniu skarżącej można zarzucić co najwyżej brak należytej dbałości w odniesieniu do obowiązku usunięcia konstrukcji, ale nie działanie samowolne, charakteryzujące się lekceważeniem prawa i pełną świadomością jego pogwałcenia. W jej ocenie przepisy jedynie z zaistnieniem przesłanki samowolności łączą pobranie kary pieniężnej, zaś brak takiego dowodu czyni decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za ułomną, naruszającą prawo materialne. Zarzuciła, że to na organie spoczywa obowiązek dokonania ustaleń czy zajęcie pasa drogowego nastąpiło samowolnie czy też nie, zaś w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy administracji nie podjęły żadnych czynności mających na celu ustalenie, iż została spełniona przesłanka samowolności działania skarżącej, bezpodstawnie uznając, iż okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Powołało się na treść decyzji, gdzie wyjaśniło stronie obszernie podstawę prawną i motywy podjętego rozstrzygnięcia. Podkreśliło, że skarga nie zawiera nowych elementów dotyczących istoty sprawy, które nie zostały już wzięte pod uwagę w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej też jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też zarzuty skarżącej są uzasadnione, przy czym należy mieć na względzie zasadę wynikającą z art. 134 p.p.s.a., która stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując pod tym kątem skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż strona skarżąca nie kwestionuje samego stwierdzonego przez organ faktu zajmowania przez nią pasa drogowego już po upływie terminu objętego zezwoleniem. Wskazuje jednakże, iż bezpodstawnym było nałożenie na nią kary pieniężnej z tego tytułu, bowiem jej zachowanie nie wiązało się z zaistnieniem przesłanki samowolności. Skarżąca podkreśliła, iż zleciła podmiotowi zewnętrznemu demontaż konstrukcji reklamy z dniem [...] grudnia 2006 r., a o pozostawionym w pasie drogowym fundamencie reklamy dowiedziała się z zawiadomienia organu pierwszej instancji. Pozostawienie fragmentu nośnika reklamy nie było więc przez skarżącą spółkę zamierzone, ani nie wiązało się z uzyskaniem przez nią żadnej korzyści. Tymczasem ze stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 1391/00 wynika, iż cechę samowolności można przypisać wyłącznie działaniu według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, dodatkowo charakteryzującemu się lekceważeniem prawa, z pełną świadomością jego pogwałcenia. Skarżąca podkreślała natomiast, że skoro jej działaniu nie można przypisać tych cech, to organ nakładając na nią karę pieniężną naruszył przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu, stanowisko powyższe nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 3 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Stosownie natomiast do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty. Poczynione zatem ustalenia co do faktu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązują organ do naliczenia kary pieniężnej według zasad określonych w ustawie, nakładanej w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia takiej sytuacji organ nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Nie jest zatem słuszny wywód skarżącej, zmierzający w istocie do wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej wskutek niemożności przypisania jej winy za zaistniałe zdarzenie. Nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego nie wymaga bowiem uprzedniego ustalenia elementu subiektywnego w postaci zawinienia podmiotu, który dokonał takiego zajęcia (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 931/05). Należy zaznaczyć, że strona otrzymywała zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego na określony czas i była uprzedzana o obowiązku demontażu nośnika po wygaśnięciu terminu obowiązywania zezwolenia. Byłą więc świadoma, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. Zarządca drogi stwierdzając zatem zajęcie pasa drogowego (w celu umieszczenia reklamy) bez wymaganego zezwolenia był obowiązany do wymierzenia kary pieniężnej. Oznacza to, że w tym zakresie nie istnieje tzw. "uznanie administracyjne" i brak jest ustawowych wyjątków, które upoważniałyby do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej lub do ograniczenia jej wysokości (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 315/09). Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej, powołane rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. akt II SA 1391/00 dotyczyło innego stanu faktycznego, w którym na działanie strony obciążanej później karą pieniężną miało wpływ zachowanie organów. W świetle powyższych wywodów nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu, że organ administracji ograniczył się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, a powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy. Zatem naruszaniem przepisów procedury był brak zobowiązania skarżącej do przedstawienia treści umowy z firmą T., z której by można było określić zakres zobowiązań umownych stron, sposobu rozliczenia i odpowiedzialności. Sąd nie dopatrzył się jednak naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania w sposób podważający zasadę zaufania do organów państwa, czy prowadzenia go w sposób sprzeczny z zasadą legalizmu. Zdaniem Sądu, powyższe zarzuty wynikają z mylnego przekonania skarżącej, iż przedmiotem rozpoznania winno być nie tylko ustalenie faktu umiejscowienia w pasie drogowym bez zezwolenia zarządy drogi obiektu oraz odpowiedzialnego za to podmiotu, lecz także wyjaśnienia, czy można danemu podmiotowi przypisać winę w jego działaniu. Tymczasem, jak już wskazano, okoliczność ta nie jest objęta zakresem postępowania dotyczącego nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Stąd bezprzedmiotowym było stawianie stronie zarzutu, iż nie przedstawiła szczegółowej dokumentacji potwierdzającej fakt zlecenia podmiotowi zewnętrznemu demontażu reklamy, skoro nie miało to żadnego znaczenia dla jej odpowiedzialności na gruncie administracyjnoprawnym. Należy przy tym zauważyć, iż ostatecznie w dalszej części decyzji organ wskazał, że kwestie wzajemnych rozliczeń pomiędzy skarżącą a podmiotem zewnętrznym, z którym była związana umową cywilnoprawną nie mogą modyfikować zasad jej odpowiedzialności w przedmiotowym postępowaniu. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nieuzasadnione, nie miały one bowiem istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Reasumując, organ należycie wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną zaskarżonej decyzji. Nie uchybił też, wbrew twierdzeniom strony, żadnej z zasad postępowania administracyjnego i nie naruszył prawa materialnego, w sposób mający wpływ na jej wynik. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a sąd orzekł jak w sentencji wyroku.