VI SA/Wa 2793/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi H. J. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów radcowskich oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. Z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 637) po rozpatrzeniu odwołania H. J. utrzymało w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie skreślenia z listy aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że H. J. został wpisany na listę aplikantów radcowskich uchwałą Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] listopada 2009 r. Ślubowanie złożył w dniu [...] stycznia 2010 r. Odbywając I rok aplikacji radcowskiej w roku szkoleniowym 2010, nie zaliczył go z powodu uzyskania negatywnej oceny z kolokwiów z postępowania cywilnego, postępowania karnego, z prawa cywilnego, prawa karnego, prawa konstytucyjnego oraz z zasad wykonywania zawodu radcy prawnego, etyki radcy prawnego oraz podstaw funkcjonowania samorządu radców prawnych. Od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. aplikant przebywał na urlopie dziekańskim. Będąc na II roku aplikacji radcowskiej w roku szkoleniowym 2013 r. uzyskał negatywną oceną z kolokwium z prawa gospodarczego, prawa upadłościowego i naprawczego, ochrony własności intelektualnej. Wskutek powyższego kolejny raz nie zaliczył roku szkoleniowego, w związku z czym nie ukończył aplikacji radcowskiej w terminie przewidzianym przez ustawodawcę. Organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i podzielił ocenę organu I instancji, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do skreślenia z listy aplikantów radcowskich. Następnie organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznając je za bezzasadne. Podkreślił, że w niniejszym postępowaniu organy nie oceniały przydatności aplikanta do wykonywania zawodu, ale badały wyłącznie stan faktyczny pod kątem jego zgodności z dyspozycją zastosowanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów. Wskazał, że stosownie do § 31 ust. 9 Regulaminu odbywania aplikacji radcowskiej, od ustalonego przez komisję wyniku kolokwium odwołanie nie przysługuje. Nie podzielił także zarzutów naruszenia wskazanych przez stronę przepisów postępowania, bowiem organ I instancji prawidłowo przeprowadził wszelkie czynności, których efektem jest możliwość zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o radcach prawnych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, H. J., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił: 1.nieprawidłowo zastosowany przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy, tj. poprzez błędną jego wykładnię i podciągnięty do niego stan faktyczny, który się w nim nie mieści, 2. w związku z zarzutem pierwszym, niewłaściwie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, 3. w związku z zarzutem pierwszym, nie uwzględnienie usprawiedliwionej przyczyny nie ukończenia aplikacji w terminie, co wynika ze stanu faktycznego, w związku z niemożliwością zaliczenia II roku aplikacji z przyczyn leżących po stronie Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., tj. nie dochowania terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), w sprawie przywrócenia terminu do zdawania egzaminu z przedmiotu o symbolu: PGU, 4. uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym, w tym polegające na naruszeniu art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 kpa i w związku z tym nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. W szczególności nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania dowodowego i niekompletność materiału dowodowego na podstawie którego podjęto uchwałę i Uchwałę Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] marca 2014 r., między innymi: - brak pism z postępowania w sprawie przywrócenia terminu do zdawania egzaminu z przedmiotu PGU, wskazujących na usprawiedliwioną przyczynę nie ukończenia aplikacji w terminie, leżącą po stronie Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., w tym spóźnionej odpowiedzi Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z [...] grudnia 2013 r., doręczonej stronie [...] stycznia 2014 r., na wniosek o przywrócenie terminu złożony [...] grudnia 2013 r.; - do czasu podjęcia Uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] marca 2014 r. brak pisma ustosunkowującego się przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. do pisma strony z dnia [...] lutego 2014 r. - sekwencja zdarzeń i pisma z dnia [...] marca 2014 r. opisujących poważne uchybienia i braki postępowania dowodowego. Pismo ustosunkowujące się skarżący otrzymał 2 dni po posiedzeniu Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. i podjęciu Uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W.; - brak numeracji akt w sprawie skreślenia i nieuporządkowanie materiału dowodowego; - błędy w stanie faktycznym dotyczącym lat odbywania aplikacji; - brak korespondencji mailowej w sprawie przywrócenia terminu z przedmiotu: PGU; - brak prac dodatkowych składanych w toku aplikacji; - brak protokołu z egzaminu PGU. 5. naruszenie art. 81 kpa poprzez uznanie w dniu [...] lutego 2014 r., że cały materiał dowodowy został już zebrany mimo, że strona miała czas do [...] lutego 2014 r. na złożenie wyjaśnień i wniosków do zebranego materiału, 6. naruszenie art. 9, 10 i 81 kpa. Brak prawa głosu strony na posiedzeniu Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., w dniu [...] marca 2014 r., w sprawie skreślenia z listy. Strona była pozbawiona możliwości obrony swych praw, 7. naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 kpa, tj. występowanie w postępowaniu w sprawie skreślenia i w wydaniu Uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. osób podlegających wyłączeniu, 8. naruszenie art. 12 kpa poprzez nieuzasadnione wydłużenie rozpatrzenia sprawy co mogło mieć wpływ na Uchwałę Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., 9. niezgodne z art. 32 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego i niepotrzebne dyskredytowanie przydatności do zawodu radcy prawnego, 10. sprzeczne z Kodeksem Etyki Radcy Prawnego naruszenie zasad koleżeństwa i lojalności w prowadzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu egzaminu z przedmiotu PGU i w sytuacji błędów popełnionych przez Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. i pracowników Rady, skreślenie z listy aplikantów, gdy zarówno ustawa jak i regulamin dają możliwość nie skreślania, 11. w związku z tak prowadzonym postępowaniem, naruszenie art. 6, 7, 8 kpa, 12. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy błędnej Uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., 13. brak listy i podpisu uchwały przez wszystkich uczestniczących w jej wydaniu. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę, Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w tej sprawie podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Bezspornym jest, iż stanowisko organów korporacji powoduje dla skarżącego daleko idące konsekwencje. Jednakże sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji w dacie jego wydania i tym samym względy celowościowe czy też słusznościowe pozostają bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych zarówno Okręgowe Izby Radców Prawnych, jak i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych jako kolegialne organy samorządu zawodowego radców prawnych sprawują zróżnicowane zadania z zakresu administracji publicznej. W określonych sytuacjach są także powołane do orzekania w sprawach indywidualnych, w tym między innymi w przedmiocie skreślenia aplikanta z listy aplikantów radcowskich. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 pkt 2 aplikanta radcowskiego skreśla się z listy aplikantów radcowskich w wypadku niezakończenia przez niego bez usprawiedliwionej przyczyny aplikacji radcowskiej w terminie, o którym mowa w art. 32 ust. 2 u.r.p.. Aplikacja radcowska ma charakter terminowy. Przepis art. 32 ust. 2 ustawy o radcach prawnych stanowi, że aplikacja radcowska rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Termin w prawie jest instytucją, której istota wyraża się w skutkach wiążących się z jego nadejściem lub upływem. Powyższa norma ma charakter związania organów samorządu radcowskiego w tym sensie, że upływ owych trzech lat obliguje organ do skreślenia aplikanta z listy, chyba że niezakończenia przez niego aplikacji było usprawiedliwione. Przenosząc te przepisy na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że jak wynika z akt administracyjnych skarżący w listopadzie 2009 r. został wpisany na listę aplikantów radcowskich prowadzoną przez Okręgową Izbę Radców Prawnych w W. Niewątpliwie z cytowanych przepisów wynika, że skoro skarżący rozpoczął aplikację z dniem [...] stycznia 2010 r., zatem obowiązany był do jej zakończenia do [...] grudnia 2012 r. Natomiast bezsporna w sprawie była okoliczność, że skarżący nie zdołał ukończyć aplikacji w ustawowym terminie z powodu nie zaliczenia II roku aplikacji. Zaistniała sytuacja spowodowała wszczęcie przez Radę OIRP w W. postępowania w sprawie skreślenia z listy a następnie uchwałą z [...] marca 2014 r. dokonano skreślenia skarżącego z listy aplikantów radcowskich. Analizując zarzuty skargi odnoszące się do przebiegu aplikacji jak i przeprowadzonych kolokwiów, należy wskazać, że kwestie te należą do wyłącznej kompetencji organów samorządu radcowskiego, w którą sąd administracyjny nie może ingerować. Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie dają sądowi administracyjnemu podstaw prawnych do wkraczania w sferę działania zastrzeżoną dla organów samorządu zawodowego radców prawnych, do której w myśl art. 38 ust. 1 u.r.p. zalicza się organizację i prowadzenie aplikacji radcowskich. Nie zasługuje także na uwzględnienie próba wykazania, że przyczyny niezaliczenia przez skarżącego II roku aplikacji leżą po stronie organu nieprzestrzegającego zasad procedury administracyjnej m.in. poprzez nie dochowanie terminów, a zatem zachodzi w niniejszej sprawie usprawiedliwiona przyczyna o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Należy wskazać, że na mocy art. 60 pkt 8 lit c) u.r.p. do zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych należy uchwalanie regulaminów odbywania aplikacji radcowskiej. Akty korporacji zawodowych, zgodnie z założeniami konstytucyjnego systemu źródeł prawa, nie mogą być źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Akty prawne wydawane przez samorząd zawodowy, reprezentujący osoby wykonujące zawód zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji), należą do aktów prawa wewnętrznego i obowiązują wyłącznie członków korporacji z aplikantami włącznie którzy pozostają z tego powodu w zasięgu organizacyjnej podległości samorządom zawodowym zrzeszającym - jak formułuje to expressis verbis art. 17 ust. 1 Konstytucji - "osoby wykonujące zawody". W trybie aktów prawa wewnętrznego mogą być regulowane zasady dotyczące osób będących członkami korporacji zawodowej radców prawnych i aplikantów radcowskich. Oznacza to, że określenie w drodze uchwały podjętej w trybie art. 60 pkt 8 lit c) u.r.p. zasad przeprowadzania aplikacji kształtuje prawa i obowiązki ich adresatów. Jak już wskazano, postanowienia zawarte w tzw. aktach prawa wewnętrznego stanowionych przez organy samorządu zawodowego nie mają mocy powszechnie obowiązującej, jaka cechuje przepisy zawarte w aktach normatywnych, o których mowa w art. 87 Konstytucji. Regulamin jest zatem swego rodzaju umową przyjętą w korporacji, przy czym zarzut jego naruszenia może być skutecznie formułowany w nawiązaniu do ustawowych uregulowań dotyczących czynności prawnych. Ustawa o radcach prawnych przewiduje bowiem zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu radcowskiego w sprawach aplikantów radcowskich, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej. Tak więc organizacja szkolenia i jego przebieg nie są sprawą administracyjną. Nie są także zasadne zarzuty pozbawienia skarżącego możliwości obrony swoich praw. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za taką linią orzecznictwa, która naruszenia art. 10 k.p.a. nie traktuje w sposób automatyczny, upatrując w nim bezwzględnego uchybienia zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Dopiero wykazanie przez stronę, że brak możliwości zajęcia stanowiska oraz złożenia ewentualnych wniosków dowodowych, uniemożliwił podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, mogącej mieć przy tym wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu braku podpisania uchwały przez wszystkich członków Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r., wydanego w sprawie III RN 135/03 (OSNP 2004/16/274), w uzasadnieniu którego Sąd ten stwierdził, iż "....decyzja administracyjna organu kolegialnego jest "opatrywana podpisami" osób uczestniczących w jej przyjęciu albo przez sporządzenie odrębnego dokumentu, który jest podpisywany przez wszystkie osoby uczestniczące w jego przyjęciu, albo też przez ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku glosowania w protokole posiedzenia, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia lista obecności członków organu kolegialnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. 109 § 1 k.p.a.). Art. 107 § 1 k.p.a. nie przesądza o sposobie, w jaki podpis należy urzeczywistnić. Przepis ten nie wyklucza także i takiej możliwości, że kwestia "trybu (sposobu) urzeczywistniania podpisu decyzji" może być - stosownie do okoliczności -wprost lub pośrednio determinowana przepisami wykonawczymi lub kształtowana w drodze określonej praktyki, zwłaszcza w sytuacji, gdy organizacja wykonywania zadań i kompetencji kolegialnego organu administracji publicznej, który nie ma charakteru wyspecjalizowanego (fachowego) organu orzekającego, lecz jest organem wykonującym inne zadania administracyjne, obok których i zwykle w związku z którymi organowi temu powierzone zostały także określone funkcje orzecznicze (dotyczy to w szczególności organów kolegialnych korporacji publicznoprawnych, np. organów" adwokatury) regulowana jest tzw. regulaminem. Jeżeli podejmowane na posiedzeniu takiego organu kolegialnego rozstrzygnięcie mające znamiona prawne decyzji administracyjnej, uzyskuje postać zmaterializowaną w formie stosownego zapisu w protokole posiedzenia tego organu (obok innych rozstrzygnięć podejmowanych przez ten organ w czasie tego samego posiedzenia), a integralną częścią tego protokołu jest lista obecności członków tego organu (pozwalająca na jednoznaczne ustalenie imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych osób uczestniczących w tym posiedzeniu i w pracach tego organu), to w sensie formalnym oznacza to, iż osoby podpisane na liście obecności uczestniczyły także w podjęciu tego konkretnego rozstrzygnięcia mającego znamiona decyzji administracyjnej...." Odnosząc powyższe rozważania Sądu Najwyższego do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż zarówno do uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w z dnia [...] marca 2014 r. o skreśleniu skarżącego z listy aplikantów jak i do utrzymującej ją w mocy uchwały Prezydium Krajowej Izby Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2014 r. zostały dołączone listy osób obecnych przy ich podjęciu co czyni zadość wymogowi ich podpisania. W ocenie Sądu nie zrozumiałym jest zarzut skarżącego dotyczący podjęcia zaskarżonej uchwały z "udziałem Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. i protokołowanie tego posiedzenia przez pracownika Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., obojga odpowiedzialnych za brak odpowiedzi na wniosek o przywrócenie terminu egzaminu z przedmiotu PGU, i zaliczenia przez skarżącego II roku, co zdaniem strony może mieć wpływ na ewentualne ustalenie ich odpowiedzialności na podstawie tego postępowania". Zgodnie bowiem z art 24 § 1 pkt 1 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. At. 24 § 1 pkt 1 in fine kpa wprowadza dwie przesłanki, które dopiero spełnione łącznie, uzasadniają wyłączenie pracownika. Po pierwsze, istnieją więzy prawne łączące pracownika oraz stronę postępowania np. o charakterze zobowiązaniowym. Po drugie, rozstrzygnięcie danej sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki tego pracownika, w ramach wskazanego stosunku prawnego. Istnienie stosunku prawnego między stroną postępowania a pracownikiem organu załatwiającego sprawę nie jest wystarczającym powodem wyłączenia pracownika z udziału w postępowaniu. Powodem tego wyłączenia nie jest bowiem jakikolwiek stosunek prawny, lecz tylko taki stosunek prawny, jaki powoduje, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Decyzja administracyjna kształtuje wprawdzie wyłącznie prawa i obowiązki strony (stron) postępowania, lecz pośrednio oddziaływa także na prawa i obowiązki osób pozostających ze stroną w stosunku prawnym, właśnie ze względu na treść wynikających z tego stosunku praw i obowiązków. W konsekwencji Sąd uznał, że organy samorządu radcowskiego obu instancji w sposób prawidłowy zbadały stan faktyczny sprawy. W sprawie nie zostało w żaden sposób wykazane ażeby niezakończenie przez skarżącego aplikacji radcowskiej w terminie określonym w art. 32 ust. 2 u.r.p. było usprawiedliwione. Z pewnością za taką przyczynę nie można uznać niezaliczenia kolokwiów wymaganych regulaminem aplikacji, który to regulamin został uchwalony przez właściwe organy i nie został zakwestionowany w sposób przewidziany w przepisach prawa. W tej sytuacji słusznie przyjęto, że zachodzą ustawowo obligatoryjne przesłanki do skreślenia skarżącego z listy aplikantów radcowskich. Według Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Ponadto organy samorządu radcowskiego, nie dopuściły się - w ocenie Sądu - obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparły się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, dokonując wszechstronnej oceny na podstawie jego całokształtu, oraz dokonując oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Należy uznać jednocześnie, iż swoje stanowisko uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu uchwały organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja w sposób wystarczający odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności faktyczno-prawnych. Podniesione zarzuty nie zmieniają faktu, iż skarżący w okresie 3 lat szkoleniowych zaliczył tylko 1 rok aplikacji radcowskiej. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. ----------------------- 9