VI SA/Wa 2805/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej także: "WSA") w Warszawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "Organ/Organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2024 r. znak [...], którą po rozpoznaniu wniosku K. K. (dalej: "Strona", "Skarżący") utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2024 r., znak [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr 17 do działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym N. (dalej: "zaskarżona decyzja"). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320, dalej także: "u.d.p."). Zaskarżona decyzja została wydana w ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2024 r. Strona zwróciła się do Organu I Instancji o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr 82 do działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym N., gminie Ł., w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki wykorzystywanej na cele rolnicze. Organ I Instancji po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia z [...] marca 2024 r. znak [...] odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2024 r. znak: [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w (...) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad sprostował z urzędu oczywisty błąd pisarski zawarty w decyzji [...] marca 2024 r. znak: [...], odmawiającej Stronie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr 82 do nieruchomości tj. działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym N., w następujący sposób: w wierszu jedenastym, piętnastym i dziewiętnastym strony pierwszej decyzji, w podstawie, sentencji i uzasadnieniu skreśla się cyfrę "17", a w to miejsce wpisuje się poprawny numer drogi tj. cyfrę "82". Po rozpatrzeniu złożonego przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. znak [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2024 r. Organ podkreślił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedniej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Organ podkreślił, że ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725) lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono również ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518, dalej: "rozporządzenie techniczne"). Organ wskazał, że w § 54 pkt 4 rozporządzenia technicznego został unormowany podział zjazdów, który określa, że: "4. Zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako: 1. zwykły – przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch; 2. techniczny – przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo – do ruchu pojazdów służb ratowniczych; 3. awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi.". Organ wskazał jednocześnie, że zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia technicznego wskazuje, że "Zjazdu zwykłego nie projektuje się z: 1) jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach, 2) jezdni łącznicy lub jezdni zbierająco-rozprowadzającej, z wyjątkiem jezdni zbierająco-rozprowadzającej w trudnych warunkach.". Ponadto, stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Natomiast, zgodnie z ust. 3 § 55 ww. rozporządzenia, na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe zwykłym na drodze zamiejskiej: 1) o jednej dwukierunkowej jezdni głównej, na której miarodajne natężenie ruchu pojazdów wynosi więcej niż 800 pojazdów na godzinę, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu w kierunku zgodnym z kierunkiem pasa, przy którym jest usytuowany, 2) o dwóch jezdniach głównych, dopuszcza się wyłącznie obsługę ruchu z jezdni, przy której jest usytuowany. Przechodząc do oceny możliwości lokalizacji wnioskowanego zjazdu zwykłego Organ podkreślił, że droga krajowa nr 82 na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2024 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Organ podał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego właściwości należą sprawy m.in. z zakresu ochrony dróg. Z kolei art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako, cyt. "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Natomiast przepis § 11 rozporządzenia technicznego wprowadził rozdzielenie dróg ze względu na klasy, oznaczając odpowiednio symbolem literowym lub opisowo: 1) A - autostrada; 2) S - ekspresowa; 3) GP - główna ruchu przyspieszonego; 4) G - główna; 5) Z - zbiorcza; 6) L - lokalna; 7) D - dojazdowa. Organ zaznaczył, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno – użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Organ podkreślił, że zgodnie z § 55 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia technicznego, zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach, zwracając uwagę, że w przepisie tym zawarty jest generalny zakaz lokalizowania zjazdu zwykłego z drogi klasy A, S lub GP. Organ skonkludował, że droga krajowa na odcinku, którym Strona wnioskuje o lokalizację zjazdu posiada klasę GP, a to oznacza, że zjazdu zwykłego z jezdni głównej tej klasy nie projektuje się. Wyjątkiem są trudne warunki. Organ zauważył, że pojęcie trudnych warunków zostało wyjaśnione w § 4 pkt 22 rozporządzenia technicznego, przez które należy rozumieć warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego. Organ zauważył, że jest zatem dopuszczalna lokalizacja zjazdu zwykłego na drodze klasy GP, ale tylko pod warunkiem wystąpienia trudnych warunków i tylko i wyłącznie w przypadku gdy zjazd taki nie będzie powodował zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Analizując wniosek Strony o udzielenie zjazdu zwykłego Organ zauważył, że zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w aktach, zjazd do sąsiedniej działki nr [...]w km 18+427 strona lewa został utworzony w 2006 r., zaś zjazdy do działek nr [...]w km 18+407 strona lewa, nr [...]w km 18+322 zostały wpisane do Banku Danych Drogowych jako zjazdy zastane. Tym samym, zjazdy te powstały dużo wcześniej, w innym stanie faktycznym, w odrębnie zebranym materiale dowodowym oraz kiedy obowiązywał inny stan prawny tj. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm.). Zatem, argumentacja Strony, że wzdłuż drogi krajowej nr [...] istnieją inne zjazdy zwykłe, nie może determinować decyzji Organu, który wydając ją ocenia możliwość lokalizacji zjazdu w obecnym stanie prawnym, w indywidualnie zebranym materiale dowodowym i obecnie obowiązującej organizacji ruchu, mając na względzie przede wszystkim bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto GDDKiA wskazała, że z informacji uzyskanej od Rejonu w C. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w okresie obowiązującego rozporządzenia technicznego nie wydano zezwolenia na lokalizację żadnego zjazdu wzdłuż przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr 82. Organ wskazał ponadto, że na podstawie informacji z Banku Danych Drogowych ustalono, iż naprzeciwko działki nr [...], po stronie prawej drogi krajowej nr 82 znajduje się zjazd do działki nr [...]w km 18+451. Zdaniem GDDKiA wnioskowany zjazd znajdowałby się w bliskiej odległości od już istniejących zjazdów, co miałoby wpływ na zmniejszenie płynności i zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ podkreślił, że wnioskowany, bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr 82 do działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym N., byłby usytuowany na odcinku w km od 12+764 do 22+653 przenoszącym natężenie ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2020/2021 r. Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 10545 poj./dobę, przy pełnej strukturze rodzajowej pojazdów silnikowych: motocykle, samochody osobowe i mikrobusy, lekkie samochody ciężarowe (dostawcze), samochody ciężarowe, zwłaszcza, że ok. 6% ww. potoku ruchu stanowią pojazdy ciężarowe (698 poj./dobę). GDDKiA powołując się na "Wytyczne projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach. Wzorcach i standardach rekomendowanych przez Ministra właściwego ds. transportu (WRD-33)",uwzględniając natężenie ruchu, wskazała, że wnioskowany zjazd byłby ograniczony do relacji skrętnych na omawianym zjeździe wyłącznie do jednego kierunku (prawoskręty). Odwołując się do znajdującej się w aktach sprawy aktualnej mapy stałej organizacji ruchu Organ zauważył, że w obszarze przylegania działki nr [...] do drogi krajowej nr 82 występuje znak poziomy P-1a tj. "linia pojedyncza przerywana - długa", którą zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dnia 31 lipca 2002 r., stosuje się do wyznaczenia pasów ruchu pomiędzy skrzyżowaniami na drogach o dopuszczalnej prędkości powyżej 70 km/h. Po znaku P-1a mogą następować lub go poprzedzać znaki: P-1b, P-1c, P-1d, P-1e i P-6. Długość linii pojedynczej przerywanej – długiej powinna wynosić co najmniej 120 m. W ocenie Organu istotne jest również, że w km 18+399 strona prawa (po drugiej stronie działki nr [...]) oraz w km 18+224 strona lewa drogi krajowej nr 82 występuje oznaczenie pionowe D-15 tj. "przystanek autobusowy", który zgodnie z treścią ww. rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych oznacza miejsce zatrzymywania się autobusów komunikacji publicznej oraz innych niż autobusy pojazdów samochodowych, wykonujących odpłatny przewóz osób na regularnych liniach i pojazdów przeznaczonych do przewozu dzieci do szkół i przedszkoli. Zdaniem Organu, znajdujący się w rejonie planowanego zjazdu zwykłego przystanek autobusowy należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, bowiem jest to miejsce, w których płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu, na skutek zatrzymywania się autobusów, a następnie włączania się ich do ruchu. Organ wskazał również, że w km 18+708 po stronie prawej oraz w km 19+125 strona prawa drogi krajowej nr 82 zlokalizowane są znaki pionowe "B-25" tj. "zakaz wyprzedzania", które stosuje się w celu zabronienia wyprzedzania pojazdami silnikowymi innych pojazdów silnikowych wielośladowych. Analizując sprawę z wniosku Skarżącego Organ wyjaśnił ponadto, że projektowany zjazd zwykły miałby zostać usytuowany w pobliżu skrzyżowania ww. drogi krajowej nr 82 z drogą powiatową nr 2018L w km 17+965 strona prawa. O powyższym skrzyżowaniu informuje znak pionowy A-6c tj. "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po lewej stronie", posadowiony w km 18+173 strona lewa. Zdaniem Organu, zjazd funkcjonujący w takim miejscu może wpłynąć na ograniczenie płynności oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na tej drodze. Zdaniem GDDKiA, kolejnym elementem stanowiącym zagrożenie dla ruchu drogowego w obszarze wnioskowanego zjazdu jest występowanie zwierząt dzikich, o czym informuje znak pionowy ostrzegawczy A-18b. Organ wskazał ponadto, że w latach 2019-2022 r. na ww. drodze krajowej w obszarze wnioskowanego zjazdu tj. w km od 17+300 do 18+800 doszło do 3 wypadków, w których 2 osoby zostały ranne i 1 poniosła śmierć. Wobec wskazanych okoliczności, Organ podtrzymał stanowisko co do braku możliwości lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Na marginesie Organ wskazał, że istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr [...]z drogą krajową nr 82 za pośrednictwem wskazanego w zaskarżonej decyzji istniejącego zjazdu zwykłego do sąsiedniej nieruchomości tj. działki nr [...]w km 18+427 strona lewa, a następnie po działce nr [...]do swojej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że zgodnie z informacjami zawartymi na dokumencie stałej organizacji ruchu zjazd w km 18+427 strona lewa drogi krajowej nr 82 (uwaga organu: wskazany w Banku Danych Drogowych jako zjazd w km 18+431 strona lewa) do działki nr [...], utworzony został jako zjazd publiczny w 2006 r. Ostatnia jego korekta w Banku Danych Drogowych nastąpiła w 2019 r. Utworzony został jako zjazd do obsługi planowanej stacji LPG, jednakże zgodnie z załączonymi do akt sprawy zdjęciami wykonanymi w terenie, na ww. nieruchomości nie znajduje się stacja LPG (oraz nie jest w trakcie budowy). Ponadto parametry zjazdu do działki nr [...]wynoszą: 6,5 m szerokości (5 m szerokości nawierzchni twardej), 5 m długości po osi, utworzony został z kostki prefabrykowanej. A zatem zjazd ten posiada właściwe parametry do obsługi pojazdów rolniczych. Organ zaznaczył, że takie rozwiązanie wymaga ustanowienia odpowiednio na ww. działce służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielem bądź użytkownikiem (tryb umowny). Odnosząc się do wniosku Strony z [...] marca 2024 r. o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego, Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, niemniej jednak to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem wyspecjalizowanym, co oznacza, że sam posiada wiadomości specjalne w zakresie dróg, tj. na temat bezpieczeństwa ruchu drogowego (BRD), zarządzania ruchem oraz kwestii technicznych związanych z użytkowaniem dróg (w tym ocena stanu drogi, rodzaju nawierzchni etc.). Oznacza to, że organ może samodzielnie dokonać oceny czy istnieją wskazane w powołanych przepisach prawa materialnego, możliwości umiejscowienia zjazdu związane w szczególności z możliwościami technicznymi, jak i bezpieczeństwem ruchu drogowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1682/17). Skoro zatem zarządca drogi jako organ wyspecjalizowany posiada z urzędu niezbędne informacje w zakresie inżynierii ruchu i w ramach dostępnych mu z urzędu własnych opracowań ma dostęp do danych pomocnych dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie jest zobligowany do powoływania biegłego celem sporządzenia analizy bezpieczeństwa. Odnosząc się do argumentu Strony, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., usytuowana jest tzw. droga serwisowa i wnioskowany zjazd nosiłby znamiona tymczasowego do czasu wykonania realizacji drogi serwisowej przez Gminę Ł., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyjaśnia iż dotychczas ww. droga serwisowa nie została przez gminę wybudowana, ponadto z uwagi, iż droga krajowa nr 82 posiada klasę GP, wykluczone jest wydanie zgody na lokalizację zjazdu do nieruchomości (nawet tymczasowego), o czym stanowi przepis § 55 ust. 1 rozporządzenia technicznego. Rekapitulując GDDKiA wskazał, że droga krajowa nr 82 została zaliczona do dróg klasy GP, a zatem co do zasady na drodze klasy GP zakazane jest projektowanie zjazdów, a jedynym wyjątkiem jest istnienie trudnych warunków i to również pod warunkiem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Analiza niniejszego postępowania nie wykazała zaś, iż na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr 82 występują wspomniane trudne warunki, a zjazd zlokalizowany we wskazanym miejscu pogorszyłby płynność ruchu drogowego i stanowiłby dodatkowy punkt kolizyjny. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z rozstrzygnięciem Organu nie zgodził się Skarżący, wnosząc do WSA w Warszawie skargę na decyzje z dnia [...] czerwca 2024 r., zaskarżając ją w całości. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej praz poprzedzającej ja decyzji Organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 55 rozporządzenia technicznego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Zastępcy Dyrektora Oddziału w L. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]marca 2024 r., znak: [...], wobec przyjęcia, iż zaszły negatywne przesłanki uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na zjazd z drogi publicznej a jednocześnie brak jest wyjątkowej sytuacji uzasadniającej uwzględnienie żądania podczas, gdy w prawidłowo ustalonych okolicznościach sprawy organ odwoławczy powinien uznać, że strony nie mają faktycznej i prawnej możliwości skomunikowania swojej nieruchomości z innym dojazdem niż z drogi krajowej nr 82, a samo wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia nie wpłynie negatywnie na poziom bezpieczeństwa na przedmiotowej drodze, a tym samym organ rozpoznając sprawę przekroczył granice uznania administracyjnego, 2) art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ poprzez wydanie negatywnej decyzji w stosunku do skarżących w zakresie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego nie wziął pod uwagę, że osoby posiadające sąsiednie nieruchomości takie zezwolenie uzyskały i posiadały taką samą cechę prawnie relewantną i brak było podstaw do rozróżnienia ich sytuacji prawnej; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności: 1) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przez tenże organ ustawowego interesu społecznego obywatela, a przede wszystkim nieustalenie i pominięcie okoliczności, że przedmiotowa działka do której miałby być zlokalizowany zjazd znajduje się przy prostym, posiadającym dobrą widoczność odcinku drogi oznaczonej jako teren zabudowany (z ograniczeniem prędkości do 70 km/h) na której znajdują się również przystanek autobusowy, przejście dla pieszych, działalność gospodarcza (gabinet fizjoterapii i rehabilitacji oraz wulkanizacja), a także usytuowane są inne zjazdy do położonych w sąsiedztwie nieruchomości dla celów mieszkalnych i rolnych; ponadto błędne przyjęcie że do nieruchomości stron istnieje inny dojazd i tym samym pominięcie okoliczności, że położenie jak i parametry działki należącej do Krzysztofa Kułackiego uniemożliwia zorganizowanie dojazdu do niej poprzez inne nieruchomości na których posadowione są budynku mieszkalne i gospodarcze oraz prowadzona działalność rolnicza, 2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia przez Organ okoliczności faktycznych sprawy w zakresie usytuowania zjazdu w miejscu wskazanym przez K. K., podczas gdy w miejscu tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., usytuowana jest tzw. gminna droga serwisowa i wnioskowany zjazd nosiłby znamiona tymczasowego do czasu wykonania realizacji drogi serwisowej przez Gminę Ł.. Co skutkowało tym, iż w czasie gdy ocena owego stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu nastąpiła bez odwołania do opinii specjalistów, przeprowadzenia wizji lokalnej, a wyłącznie w oparciu o uznanie i "prywatną" wiedzę organu, 3) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji właściwej i rzetelnej analizy zgromadzonego w niniejszym postępowaniu materiału dowodowego, ponadto w sposób sprzeczny z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestnika do władzy publicznej czego konsekwencją było błędne przyjęcie, że powstanie zjazdu spowoduje negatywne konsekwencje dla bezpieczeństwa w ruchu na drodze krajowej nr 82 oraz że skarżący ma możliwość dojazdu do swojej działki poprzez wyrażoną ustnie zgodę sąsiadów czy też w drodze ustanowienia odpowiedniej służebności w sytuacji, gdy: a) szereg istotnych faktów wskazuje, że powstanie przedmiotowego zjazdu nie wpłynie na stan bezpieczeństwa w ruchu drogowych na trasie nr 82, z uwagi na to, że działka skarżącego znajduje się przy prostym odcinku drogi, z dobrą widocznością, w terenie zabudowanym. Ponadto w sąsiedztwie znajdują się zjazdy do innych nieruchomości w tym do takich na których prowadzone są działalności gospodarcze skutkujące zwiększonym ruchem co nie budzi zastrzeżeń organu, b) na przedmiotowym odcinku drogi znajdują się liczne zjazdy (co około 250-300 m) i niekonsekwencją jest twierdzenie, że powstanie jednego nowego zjazdu w sposób istotny wpłynie w tym miejscu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, c) nie sposób się zgodzić, że obecne wykorzystanie działki tj. w celach rolnych a co za tym idzie dość sporadyczne korzystanie ze zjazdu w porównaniu do nieruchomości na których prowadzone są działalności gospodarcze, wpłynie w jakikolwiek sposób na bezpieczeństwo w ruchu drogowym; 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w decyzji wydanej przez organ w ponownym rozpoznaniu sprawy do zarzutów naruszenia przepisów postępowania zarzucanych we wniosku skarżącego, przede wszystkim zaś brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, że w sprawie nie zachodzi wyjątkowa sytuacja uzasadniająca wydanie zezwolenia na budowę zjazdu indywidualnego, 5) art. 78 w zw. z art. 84 § 1 i art. 123 k.p.a. poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez K. K. dowodu z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego, na okoliczność czy projektowany zjazd będzie naruszał warunki bezpieczeństwa w ruchu drogowym na danym odcinku drogi oraz dokonania badania natężenia ruchu na tym odcinku i czy projektowany zjazd zwiększy to natężenie, jak również nie wydania w tym zakresie postanowienia w toku trwającego postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął podniesione zarzuty. Wskazał m.in., że nieruchomość ta jest wykorzystywana na cele rolnicze, a brak bezpośredniego dostępu do niej bezpośrednio z drogi krajowej stanowi olbrzymie utrudnienie w zakresie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wykonanie zjazdu dla nieruchomości jest korzystne z uwagi na fakt, że byłby on wykorzystywany przez każdoczesnego jej właściciela do tego samego celu, tj. prac rolniczych. Natomiast uznanie przez organ odwoławczy, iż Skarżący ma ustną zgodę od sąsiadów na korzystanie z ich zjazdów i nieruchomości, celem dotarcia do swoich pól uprawnych nie do końca zasługuje na uwzględnienie. Skarżący chciałby tą kwestię uregulować kompleksowo i chciałby mieć gwarancję unormowania tej kwestii o dokument, który pozwoliłby na dokonanie stosownego wpisu w księdze wieczystej. Ponadto Skarżący nie ma pewności czy właściciele nieruchomości sąsiednich nie zmienią zdania bądź nie sprzedadzą swych gruntów, a następca nie będzie wyrażał zgody na dojazd na zasadach dotychczasowych do nieruchomości stanowiących jego własność. Stąd twierdzenie organu odwoławczego w tej kwestii, nie pokrywa się ze stanem faktycznym. Pełnomocnik Skarżącego wskazał również, że Strona już dwukrotnie (bezskutecznie) próbował uzyskać zezwolenie na wykonanie zjazdu do jego nieruchomości. Skarżący wskazał, że nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Ponadto decyzja "uznaniowa" nie może być przejawem kaprysu, arbitralności czy dyskryminacji wobec Wnioskodawcy. W takich przypadkach gdy zarządca drogi publicznej nie umotywuje w sposób wiarygodny odmowy lokalizacji zjazdu dochodzi do tak zwanego "przekroczenia granic uznania administracyjnego". Pełnomocnik Skarżącego podniósł, że w rozpatrywanej sprawie organ wskazał na natężenie ruchu drogowego, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2020/21 r. na odcinku "od 12+764 do 22+653" wynosiło 10 545 poj./dobę (w tym udział samochodów ciężarowych 698 poj./dobę), jednakże nie wskazał czy natężenie ruchu ma tendencję wzrostową, w porównaniu do poprzedniego pomiaru na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr 82. Dlatego też strona skarżąca wnioskowała o powołanie biegłego z zakresu ruchu drogowego i sporządzenie stosownej opinii w tym zakresie, aby dogłębnie wyjaśnić to zagadnienie. Jednakże organ odwoławczy w sposób milczący wniosek o przeprowadzenie dowodu, w sposób jedynie dla siebie wiadomy pominął. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pełnomocnik Skarżącego nie odniósł się do wniosku Organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 30 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2024 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji z dnia [...] marca 2024 r., nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do rozsądzenia czy organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż brak jest podstaw do wyrażenia Stronie zgody na lokalizację zajadu zwykłego z drogi krajowej nr 82 do działki ewidencyjnej nr 90/1, położonej w obrębie ewidencyjnym Nowogród. Zdaniem Strony wniosek o udzielenie zgody na lokalizację zjazdu zwykłego jest uzasadnione zarówno w kontekście prawidłowego korzystania z działki rolnej oraz uwzględniając okoliczność, iż wszyscy okoliczni mieszkańcy mają bezpośredni dostęp do drogi krajowej poprzez własne zjazdy. W ocenie GDDKiA wniosek Skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem droga krajowa nr 82 została zaliczona do dróg klasy GP, a zatem co do zasady na drodze klasy GP zakazane jest projektowanie zjazdów, a jedynym wyjątkiem jest istnienie trudnych warunków i to również pod warunkiem zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Analiza niniejszego postępowania nie wykazała zaś, iż na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr 82 występują wspomniane trudne warunki, a zjazd zlokalizowany we wskazanym miejscu pogorszyłby płynność ruchu drogowego i stanowiłby dodatkowy punkt kolizyjny. W rozpoznawanej sprawie rację należy przyznać GDDKiA. Należy również zauważyć, że przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia jest zjazd z drogi krajowej nr 82. Wynika to bowiem z akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji, a ponadto oczywista omyłka pisarska zawarta w decyzji Organu I instancji, dotycząca właściwego numeru drogi, tj. 82 została sprostowana postanowieniem GDDKiA z dnia [...] kwietnia 2024 r. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że wbrew zarzutom skargi stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. Na wstępie zauważyć należy, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie do art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Organ prawidłowo przyjął, że w zakresie określania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w sprawie zastosowanie miało rozporządzenie techniczne. Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., pojęcie zjazdu oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 54 ust. 4 rozporządzenia technicznego wyróżniono zjazdy: techniczny, awaryjny oraz zwykły, którego dotyczy niniejsza sprawa i który zgodnie z § 54 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia technicznego projektuje się jako przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Ponadto, zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia technicznego, zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach, natomiast zgodnie z ust. 2 § 55 zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Wyjaśnienia wymaga ponadto, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., ma charakter uznaniowy, co jednak, jak szeroko wskazuje się w orzecznictwie, nie oznacza dowolności działania organu. Organ może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Dlatego należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2711/21). Zatem Organ rozpoznając wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest obowiązany w szczególności do wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a następnie załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu strony, o ile nie stoi on w sprzeczności z interesem społecznym, który należy utożsamiać z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi. W orzecznictwie wskazuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19). Utrwalone jest także stanowisko, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym, korzystaniu ze swojej nieruchomości (por. wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany (por. wyroki NSA z 24 maja 2012 r., sygn. I OSK 1864/14; z 8 lutego 2012 r., sygn. I OSK 176/11; z 11 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1148/06; z 13 lutego 2001 r., sygn. II SA 770/00; z 31 marca 1999 r., sygn. II SA188/99; z 15 lipca 1998 r., sygn. II SA 705/98). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie Organ rozważył obie te kwestie. Organ opisał położenie objętego wnioskiem zjazdu z drogi krajowej nr 82 wskazał, że droga ta zakwalifikowana została do dróg głównych (klasa GP). Dokonując szczegółowej analizy sprawy w zakresie udzielenia zgody na budowę zjazdu zwykłego organy obu instancji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku z dnia [...]stycznia 2024 r. Sąd podziela zajęte przez organy stanowisko, iż wyrażeniu zgody sprzeciwiają się względy bezpieczeństwa, a jednocześnie w przedmiotowej sprawie nie zachodzą trudne warunki. Analizując wniosek Strony o udzielenie zjazdu zwykłego Organ zauważył, że zgodnie z dokumentacją zgromadzoną w aktach, zjazd do sąsiedniej działki nr [...]w km 18+427 strona lewa został utworzony w 2006 r., zaś zjazdy do działek nr [...]w km 18+407 strona lewa, nr [...]w km 18+322 zostały wpisane do Banku Danych Drogowych jako zjazdy zastane. Zjazdy te powstały dużo wcześniej, w innym stanie faktycznym i prawnym. Natomiast od momentu wejścia w życie rozporządzenia technicznego w obrębie odcinka drogi nr 82 (w obszarze objętym wnioskiem Strony) nie została udzielona żadna zgoda na zlokalizowanie zjazdu. Ponadto Organ podkreślił, że wnioskowany, bezpośredni zjazd zwykły z drogi krajowej nr 82 do działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym N., byłby usytuowany na odcinku w km od 12+764 do 22+653 przenoszącym natężenie ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2020/2021 r. Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 10545 poj./dobę, przy czym ruch pojazdów ciężarowych wynosi 698 poj./dobę. Organ przeanalizował i wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w obszarze przylegania działki nr [...]do drogi krajowej nr 82 występuje znak poziomy P-1a tj. "linia pojedyncza przerywana - długa", którą zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych z dnia [...] lipca 2002 r., stosuje się do wyznaczenia pasów ruchu pomiędzy skrzyżowaniami na drogach o dopuszczalnej prędkości powyżej 70 km/h. Co istotne również, w km 18+399 strona prawa (po drugiej stronie działki nr [...]) oraz w km 18+224 strona lewa drogi krajowej nr [...] występuje oznaczenie pionowe D-15 tj. "przystanek autobusowy", który zgodnie z treścią ww. rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych oznacza miejsce zatrzymywania się autobusów komunikacji publicznej oraz innych niż autobusy pojazdów samochodowych, wykonujących odpłatny przewóz. Organ zaliczył znajdujący się w rejonie planowanego zjazdu zwykłego przystanek autobusowy do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, bowiem jest to miejsce, w których płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu, na skutek zatrzymywania się autobusów, a następnie włączania się ich do ruchu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, że projektowany zjazd zwykły miałby zostać usytuowany w pobliżu skrzyżowania ww. drogi krajowej nr 82 z drogą powiatową nr 2018L w km 17+965 strona prawa. O powyższym skrzyżowaniu informuje znak pionowy A-6c tj. "skrzyżowanie z drogą podporządkowaną występującą po lewej stronie", posadowiony w km 18+173 strona lewa. Sąd podziela również i w tym zakresie stanowisko Organu, że zjazd funkcjonujący w takim miejscu może wpłynąć na ograniczenie płynności oraz zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego odbywającego się na tej drodze. Analizując względy bezpieczeństwa, pod kątem wnioskowanego zjazdu Organ wskazał również na występujące w tym rejonie zagrożenie wynikające z występowania w tym rejonie zwierząt dzikich, o czym informuje znak pionowy ostrzegawczy A-18b. Ustalenia w tym zakresie wprost wynikają ze znajdującego się w aktach sprawy projektu docelowej organizacji ruchu, Plan sytuacyjny, Droga krajowa nr 82 (k. 30 – 36 akt administracyjnych). Końcowo Organ wskazał, że w latach 2019-2022 r. na ww. drodze krajowej w obszarze wnioskowanego zjazdu tj. w km od 17+300 do 18+800 doszło do 3 wypadków, w których 2 osoby zostały ranne i 1 poniosła śmierć. W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oparł swoje ustalenia w sprawie na podstawie prawidłowo i kompletnie zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania materiału dowodowego, wyprowadzając z niego wnioski, pozostające w zgodzie z obowiązującymi normami prawnymi. Organ podjął w toku postępowania wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego analizowanej sprawy objęte zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd podziela stanowisko Organu, wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie słuszny interes strony stoi w sprzeczności z interesem społecznym, z uwagi na zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Sąd w składzie rozpoznającym wskazuje, że podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, które może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. W ocenie Sądu, takimi właśnie kryteriami kierował się Organ odmawiając zgody na wykonanie zjazdu zwykłego i należy uznać zastosowane przez GDDKiA kryteria za prawidłowe. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Organ słusznie wskazywał, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im większe jest natężenie ruchu oraz liczby istniejących zjazdów. Ponadto Organ trafnie wskazywał na inne czynniki zwiększające ryzyko wystąpienia wypadków lub kolizji na przedmiotowym odcinku drogi – jak bliskie położenie zjazdów, skrzyżowania z drogą powiatową, przystanek autobusowy, czy też występowanie dzikich zwierząt. Sąd podziela stanowisko Organu, że droga krajowa nr 82 jest przede wszystkim drogą tranzytową. Skoro tak, to prymat przede wszystkim należy dać przeznaczeniu takiej drogi, którym z istoty jest zbieranie głównego potoku ruchu kołowego w relacji krajowej, a nie lokalnej. Tym samym każda zgoda na wybudowanie zajadu musi być poprzedzona szczegółową analizą uwzgledniającą ustawowe przesłanki, w tym w szczególności kwestie bezpieczeństwa. Organ dokonał też analizy sposobu zagospodarowania terenów graniczących z drogą krajową i innych nieruchomości z tego odcinka drogi ich sposób skomunikowania poprzez zjazdy zwykłe. W ocenie Sądu, wbrew wywodom Skarżącego, analiza ta miała na celu wykazanie, że ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest możliwe wydanie zgody na zjazd do każdej z nieruchomości na tym odcinku drogi, w tym do nieruchomości Skarżącego, bowiem - jak wskazywał Organ - wybudowanie dodatkowych zjazdów pomiędzy już istniejącymi zjazdami, spotęgowałoby zagrożenie bezpieczeństwa na drodze krajowej nr 82, która została zaliczona do dróg klasy GP, gdzie lokalizowanie zjazdów zwykłych należy do wyjątków. Wbrew argumentacji Skarżącego, iż inne nieruchomości mają dostęp do drogi krajowej poprzez zjazdy, Organ rzeczowo wyjaśnił istniejący stan, w szczególności, że są to tzw. zjazdy zastane, których zgody na lokalizację zostały wydane wcześniej. Natomiast od czasu wejścia w życie rozporządzenia technicznego w obrębie odcinka drogi krajowej nr 82 (w sąsiedztwie nieruchomości Skarżącego) nie została wydana zgoda na lokalizację zjazdu. Jednocześnie GDDKiA wyjaśnił, w którym miejscu i do której z nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...]z drogi krajowej są zjazdy zwykłe, którymi może odbywać się dojazd do nieruchomości Skarżącego. W szczególności Organ ustalił, że działka objęta wnioskiem bezpośrednio sąsiaduje z działką z urządzonym zjazdem o nr ewid. [...] (k. 34 akt administracyjnych), co może umożliwić obsługę komunikacyjną działki Skarżącego przez służebność drogi koniecznej. W ocenie Sądu wydając zaskarżaną decyzję Organ szczegółowo przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz dokonał jego subsumpcji pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. W szczególności GDDKiA wykazał, iż udzielenie zjazdu zwykłego z drogi krajowej kategorii GP (jak w niniejszej sprawie) jest wyjątkowe i uzależnione jest od wystąpienia trudnych warunków. Organ po dokonanej analizie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą trudne warunki, a zatem nie ma podstaw udzielenia zjazdu. Ustalenia oraz motywy rozstrzygnięcia zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym Sąd uznaje za bezzasadny zarzut naruszenia tego przepisu. W ocenie Sądu prawidłowe są ustalenia Organu w zakresie planowanej lokalizacji wnioskowanego zjazdu. GDDKiA opisując odcinek drogi, w którym miała nastąpić lokalizacja zjazdu doszedł do prawidłowych wniosków, że odcinek drogi objęty wnioskiem o zezwolenie na lokalizacje zjazdu zwykłego do działki nr ewid. [...]jest miejscem zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, o którym mowa w ww. § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego. Co do argumentacji Skarżącego, dotyczącej odmowy dopuszczenia opinii biegłego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko Organu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie było to celowe. Zgodzić się bowiem należy z Organem, że GDDKiA jest organem wyspecjalizowanym w zakresie zarządu dróg krajowych. Pracownicy posiadają wiedzę i doświadczenie w zakresie oceny bezpieczeństwa na drogach znajdujących się w ich zarządzie. GDDKiA z urzędu ma wiedzę pozwalającą na podejmowanie decyzji dotyczących min. skomunikowania planowanych inwestycji z drogami publicznymi (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2214/19). Tym samym, opinia biegłego na wnioskowaną przez Stronę okoliczność była zbędna, bowiem ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie nie wymagało wiadomości specjalnych. Odnosząc się jednocześnie do zarzutu Strony, iż Organ nie wydał postanowienia odmawiającego przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, czym naruszył przepisy prawa procesowego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że przedmiotowa okoliczność pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Natomiast stosownie do brzmienia § 2, organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie powinien rozstrzygnąć wniosek strony w sprawie przeprowadzenia dowodu w formie postanowienia. Na postanowienie to nie służy zażalenie, podlega ono weryfikacji w trybie zażalenia niesamoistnego, które można wnieść w odwołaniu od decyzji (por. R. Stankiewicz, Postanowienie organu administracji jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego, KPPubl. 2009/3–4, s. 165–175). Jednocześnie należy zauważyć, że "Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie" (wyrok NSA z 4 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1607/16). W niniejszej sprawie Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do wniosku Strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego oraz uzasadnił przyczyny zaniechania przeprowadzenia takiego dowodu (s. 11 zaskarżonej decyzji). Natomiast Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przeanalizował również motywy, którymi w tym zakresie kierował się Organ nie uwzględniając wniosku Skarżącego o dowód z opinii biegłego – uznając, iż GDDKiA miał uzasadnione podstawy zaniechania dopuszczenia przedmiotowego dowodu. W ocenie Sądu bez znaczenia jest również podnoszony argument dotyczący analizy dobowego ruchu na drodze krajowej nr 82, w szczególności czy jest tendencja wzrostowa, czy też spadkowa. Należy bowiem zauważyć, że zlokalizowanie zjazdu zwykłego na drodze GP jest możliwe w trudnych warunkach, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ uznał, iż względy bezpieczeństwa na drodze krajowej sprzeciwiają się udzieleniu zgody na lokalizację kolejnego zjazdu. Organ przytaczając argumenty dotyczące zmniejszenia bezpieczeństwa w wyniku zlokalizowania kolejnego zjazdu przytoczył badania dotyczące obciążenia drogi krajowej nr 82. Z badania wynika, że średnioroczne dobowe natężenie ruchu na tym odcinku drogi krajowej wg generalnego pomiaru ruchu w 2020/2021 r wynosiło SDR= 10545 poj. rz./dobę, a natężenie miarodajne 949 poj./godz. Natomiast na dobę przejeżdżało 698 samochodów ciężarowych. W ocenie Sądu brak danych aktualizacyjnych w tym zakresie (co podnosi Skarżący) nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Należy bowiem zauważyć, że droga krajowa nr 82 prowadzi do granicy państwa (W.). Trudno zatem zakładać, że droga krajowa, prowadząca do granicy państwa nie będzie przenosić dużego ruchu pojazdów silnikowych, w tym samochodów ciężarowych. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., tj., że w przedmiotowym planie usytuowana jest tzw. droga serwisowa i wnioskowany zjazd nosiłby znamiona tymczasowego do czasu wykonania realizacji drogi serwisowej przez Gminę Ł.. Sąd podziela stanowisko Organu, że droga serwisowa nie została przez gminę wybudowana. Niezależnie od powyższego, decydujące znaczenie ma okoliczność, że droga krajowa nr 82 posiada klasę GP, a co za tym idzie, zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia technicznego, wykluczone jest wydanie zgody na lokalizację zjazdu do nieruchomości (nawet tymczasowego). W ocenie Sądu, Organ trafnie zatem nadał w tej sprawie prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem Strony. Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać wszystkie podnoszone przez Skarżącego zarzuty w zakresie naruszenia przez Organ przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 78 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 123 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo zebrał a następnie rozpatrzył cały materiał dowodowy, który był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny organ trafnie dokonał jego subsumpcji do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu zostało przy tym uzasadnione w sposób, który pozwalał na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak i na jego kontrolę sądowoadministracyjną. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał bowiem wyraźnie powody, które wyłączały możliwość udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu objętego wnioskiem związane z względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sąd wskazuje, że prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy GDDKiA nie naruszył również przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 55 rozporządzenia technicznego oraz art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Organ wydając zaskarżoną decyzję, o czym wyżej, uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw udzielenia zgodny na zjazd zwykły. W sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów Konstytucji RP. Jak bowiem wynika z treści zaskarżonej decyzji i co Sąd zawarł w niniejszym uzasadnieniu, przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest ingerowanie w prawo własności Skarżącego. Ingerowaniem w prawo własności, co miałoby również zdaniem Skarżącego naruszać zasadę równości wobec prawa, wbrew twierdzeniom Strony nie jest odmowa udzielenia zjazdu do jego działki z drogi krajowej nr 82. Przepisy prawa nie gwarantują bowiem, że każdy właściciel nieruchomości gruntowej uzyska dostęp do drogi publicznej w postaci zjazdu. Przepisy prawa dają jedynie możliwość ubiegania się o takie uprawnienie, niemniej jednak zgoda będzie możliwa tylko wtedy, gdy spełnione zostaną ustawowe przesłanki. W rozpatrywanej sprawie Organ zgody odmówił, bowiem w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego nadał prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem Strony. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady równości wobec prawa, którą Skarżący upatruje w okolicznościach, iż do innych działek, z drogi nr 82, prowadzą zjazdy indywidualne. W tym zakresie Sąd wskazuje, o czym wyżej, że istniejące zjazdy noszą status tzw. zastanych. Natomiast od wejścia w życie rozporządzenia technicznego GDDKiA nie udzielił zgody na lokalizację zjazdu w obszarze objętym wnioskiem strony. Wobec powyższego, Sąd stanął na stanowisku, że GDDKiA oraz Organ I instancji wydając decyzje, w tym zaskarżaną, nie dopuścili się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Należy również wskazać, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sprawa w takim przypadku rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – art. 120 P.p.s.a. Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .