VI SA/Wa 281/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi Rada izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę W dniu 20 października 2004 r. wpłynął do Ministra Sprawiedliwości wniosek W. D. o powołanie go na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. Wniosek Ministerstwo Sprawiedliwości za pismem z dnia 1 grudnia 2004 r. przekazało na ręce Prezesa Rady Izby Notarialnej w K. celem wydania opinii w trybie art. 10 w związku z art. 35 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.). Stosownie do obowiązującego wówczas art. 10 powołanej ustawy notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. W myśl zaś art. 35 pkt 1 ustawy do zakresu działania rady izby notarialnej należy opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych. Zgodnie z art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Ostatecznie, po wielu ponagleniach Ministerstwa Sprawiedliwości, a także interwencji Prezesa Sądu Apelacyjnego w K., uchwałą Nr [...] Rady Izby Notarialnej w K., zwanej "Radą", z dnia [...] lipca 2005 r. postanowiono wniosek W. D. o powołanie go na notariusza zaopiniować negatywnie. Według ustaleń Rady, opiniującej negatywnie wspomniany wniosek: W. D. spełnia formalne kryteria na powołanie go na stanowisko notariusza w świetle art. 11 i 12 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, Z przedstawionej dokumentacji nie wynika, aby sytuacja zawodowa, rodzinna i majątkowa zmuszała W. D. do zmiany wykonywanego dotychczas zawodu radcy prawnego, Liczba kancelarii notarialnych w K. w pełni zaspokaja potrzeby na usługi notarialne, W. D. odmówił wyrażenie zgody na zmianę siedziby kancelarii notarialnej na miejscowości, w których w ocenie Rady, istnieje niezaspokojone zapotrzebowanie na usługi notarialne, z niepokojem zaobserwowano stosunek młodego, zarówno wiekiem jak i stażem zawodowym prawnika, do nierespektowania potrzeb społecznych, które pragnie zaspokoić samorząd notarialny. Pismem z dnia 19 września 2005 r. dyrektor Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości, działając na mocy art. 10 § 1 k.p.a., poinformował strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i pouczył je o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań przed wydaniem decyzji, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Z tego uprawnienia żądna ze stron nie skorzystała. Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2005 r. [...] powołano W. D. na stanowisko notariusza i wyznaczono mu siedzibę kancelarii notarialnej w K. Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądu wyrażonego w treści uchwały Rady, iż liczba kancelarii notarialnych funkcjonujących w K. w pełni zaspokaja potrzeby ludności na usługi notarialne na terenie miasta. W ocenie Ministra istnieje bowiem aktualnie możliwość utworzenia jeszcze kilku kolejnych kancelarii notarialnych w K.. Świadczą o tym dane statystyczne Ministerstwa Sprawiedliwości za rok 2004, z których wynika, że liczba aktów notarialnych sporządzanych średnio przez jednego notariusza wynosiła w K. w podanym okresie około 64 miesięcznie. Mimo powołania w 2005 r. 9-ciu notariuszy liczba sporządzanych aktów notarialnych jest nadal wysoka, gdyż w I półroczu 2005 r. wynosiła ponad 70 aktów miesięcznie. Stąd, mając na uwadze powyższe, jak również fakt, iż K. jest miastem, w którym skoncentrowany jest obrót gospodarczy, Minister Sprawiedliwości stoi na stanowisku, iż w dalszym ciągu istnieje w K. zwiększone zapotrzebowanie na specjalistyczną obsługę notarialną. Znajduje to również potwierdzenie w ostatnim raporcie o stanie notariatu za 2003 r., z którego wynika, że ilość dokonywanych czynności w K. jest bardzo wysoka i wynosi 507.951.00 (na przykład w Poznaniu 459.409.00 i we Wrocławiu 388.871.00). Prawidłowe rozmieszczenie kancelarii notarialnych, celem zapewnienia swobodnego dostępu ludności do usług notarialnych, należy do wyłącznej kompetencji Ministra Sprawiedliwości, natomiast żadnych uprawnień w tym zakresie nie mają organy samorządu notarialnego (wyrok NSA z 4 marca 1998 r., sygn. akt II S.A. 47/98). Ponadto, jak podkreślono, uchwała Rady, podjęta na mocy art. 35 pkt 10 oraz 10 ustawy Prawo o notariacie, nie ma charakteru wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości. W następstwie wniosku Rady Izby Notarialnej w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2005 r. Zaakcentowano istnienie podstawy do wyznaczenia w K. kolejnej kancelarii notarialnej, gdyż uzasadnione jest to potrzebą swobodnego dostępu mieszkańców K. do czynności notarialnych. W szczególności na taką potrzebę wskazują dane statystyczne Ministerstwa Sprawiedliwości oraz wynikające z raportu Krajowej Rady Notarialnej za 2003 r., gdyż za rok 2004 Krajowa Rada Notarialna raportu nie nadesłała. Ponadto, nie kwestionując potrzeby tworzenia kancelarii notarialnych w miejscowościach wskazanych przez Radę, Minister Sprawiedliwości wskazał na bezcelowość wyznaczenia siedziby kandydatowi na notariusza, na którą nie wyraża on zgody. Taka decyzja byłaby bowiem niewykonalna. W skardze na powyższą decyzję, w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii w K., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pełnomocnika Rady Izby Notarialnej w K., zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie. W szczególności skarga zarzuca brak oparcia zaskarżonej decyzji o aktualne dane statystyczne co do ilości kancelarii na danym terenie, ilości nowych nominacji z rozbiciem na miasto K. i miejscowości w zakresie działania wspomnianej Izby Notarialnej, ilości sporządzanych aktów notarialnych w K. i poza nim, i inne możliwe do zgromadzenia dane. Wprawdzie, jak wskazuje skarga, opinia rady właściwej izby notarialnej w przedmiocie powoływania notariuszy nie jest wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości, ale ponieważ obowiązujące prawo wymóg taki przewidziało, to nie wzięcie jej pod uwagę stanowi wyraz ignorowania stanowiska organu, który jako organ kolegialny wieloosobowy wyraża swe stanowisko, mając wiedzę, doświadczenie i rozeznanie co do spraw na terenie działania organu, a ponadto nie pozwala Radzie na realizację swych ustawowych uprawnień. Rada wydając swą opinię kierowała się wyłącznie interesem społecznym polegającym na ułatwieniu ludności dostępu do usług notarialnych przez bliższą odległość od miejsca zamieszkania do siedziby kancelarii, jednakże W. D. nie wyraził na to zgody. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę stosownie do powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności trudno jest dopatrzeć się w zaskarżonej decyzji naruszenia art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie, skoro zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w odniesieniu do W. D. została wydana po zasięgnięciu opinii Rady. Natomiast nieuwzględnienie opinii Rady nie może być samo przez się, jak to zdaje się wynikać ze skargi, uznane za naruszenie powołanego wyżej przepisu, gdyż opinia Rady nie jest wiążąca dla Ministra Sprawiedliwości. Opinia Rady, jak i każdy inny dowód, podlega ocenie przez Ministra Sprawiedliwości w ramach art. 80 k.p.a. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skargi, upatrującym w nieuwzględnieniu przez Ministra Sprawiedliwości opinii Rady, blokowanie Radzie możliwości realizacji jej ustawowych uprawnień. Niezasadny jest również zarzut skargi w przedmiocie naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości przepisów postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje powołane wyżej pismo dyrektora Departamentu Organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 19 września 2005 r. w którym, działając na mocy art. 10 § 1 k.p.a., pouczono strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań przed wydaniem decyzji, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Rada miała więc pełne możliwości składania ewentualnych nowych środków dowodowych, z czego nie skorzystała. W obowiązujących przepisach prawa brak jest regulacji, które przy podejmowaniu omawianej decyzji obligowały by Ministra Sprawiedliwości wzięcie pod uwagę tych wszystkich elementów faktycznych, na które wskazano w skardze. Tym niemniej nie można zarzucić Ministrowi Sprawiedliwości braku rozeznania co do rzeczywistego obciążenia kancelarii notarialnych w K. na tle innych miast o podobnej wielkości, na co wskazują szczegółowe dane zamieszczone w decyzji wydanej w I instancji. Rada, co jest oczywiste, dysponuje co najmniej takimi samymi danymi, a być może nawet bardziej aktualnymi, skoro w świetle zaskarżonej decyzji Ministerstwu Sprawiedliwości nie dostarczono we właściwym czasie danych obrazujących działalność notariatu w 2004 r. Skoro takich materiałów nie zaprezentowano w skardze można sądzić, że nie wnoszą one do sprawy nic nowego. Ponadto w świetle wykształconego orzecznictwa ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, a w interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie (por. wyrok NSA z 21 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1675/98). Ponadto przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nie przekroczenia określonej liczby kancelarii notarialnych w danej miejscowości (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1200/00). U podłoża odmowy pozytywnego zaopiniowania wniosku W. D., jak i wniesienia skargi, zapewne leży obrona przez Radę partykularnych interesów notariuszy wykonujących swój zawód na terenie miasta K. przed konkurencją ze strony nowych kancelarii notarialnych. Wskazuje choćby na to niedopuszczalne przetrzymywanie bez nadania biegu wniosku Ministra Sprawiedliwości o wydanie opinii, o której mowa w art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie. Aby wyegzekwować od Rady jej ustawowy obowiązek konieczna była interwencja Prezesa Sądu Apelacyjnego w K., bo "zwykłe" ponaglenia Ministerstwa Sprawiedliwości już nie wystarczały. Te m.in. względy zadecydowały o nowelizacji przepisu art. 10 § 2 ustawy Prawo o notariacie, wyraźnie dyscyplinującego Radę w omawianej kwestii. Jeżeli zaś w ocenie Rady zachodzi konieczność zwiększenia liczby kancelarii notarialnych w terenie, czym m.in. uzasadnia skargę, ma ona, jak się wydaje, dostateczne możliwości zaradcze, choćby przez stosowanie zachęt dla odbywania aplikacji notarialnych przez osoby zamieszkujące w miejscowościach, w których jest niezaspokojony popyt na usługi notarialne. Nie dopatrując się zatem naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy, skarga podlega oddaleniu (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).