VI SA/Wa 284/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi D.S. prowadzącego A. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] sierpnia 2005r.; 2. stwierdza, że unieważnione postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz D.S. kwotę 700,00 zł /siedemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji /dalej zwany Prezesem URTiP/ utrzymał w mocy swoje własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005r. o nałożeniu na D.S. prowadzącego A. grzywny w celu przymuszenia wykonania ustawowego obowiązku zapewnienia warunków sprawnego przeprowadzenia kontroli. Do wydania tego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] września 2004r. działając na podstawie ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. Prawo pocztowe /Dz.U. nr 130 z 2003r. poz.1188/ i polecenia Prezesa URTiP nr DRP/WKDP/67/2004 z dnia 16 sierpnia 2004, kontrolerzy Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty przystąpili do kontroli A. należącego do D.S. celem oceny działalności operatora prowadzącego działalność na podstawie zezwolenia i zgłoszenia działalności pocztowej pod kątem zgodności jego działania z obowiązującymi przepisami prawa. W protokole kontroli podpisanym przez D.S. zapisano, że nie wyraził on zgody na przeprowadzenie kontroli. Załącznikiem to tego protokołu jest pisemne oświadczenie D.S. z [...] września 2004r., że nie wyraża zgody na przeprowadzenie kontroli. Jako uzasadnienie odmowy wskazał fakt, że po kontroli przeprowadzonej w dniach od 3 do 12 grudnia 2003r. Prezes URTiP nałożył na niego karę pieniężną, od której odwołał się do Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Sprawa ta jest w toku, zatem obecnie jest w sporze sądowym z Prezesem URTiP i do czasu jego rozpoznania nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli w placówkach A. przez jego przeciwnika procesowego. Kolejne próby przeprowadzenia kontroli przez Prezesa URTiP w firmie A. miały miejsce 19 listopada 2004r. oraz 11 kwietnia 2005r. W obu przypadkach, tak jak w dniu 7 września 2004r., D.S. odmówił zgody na przeprowadzenie kontroli. Okoliczność ta została potwierdzona zapisami w protokołach kontroli podpisanymi przez D.S. oraz dwoma kolejnymi pisemnymi oświadczeniami D.S. zawierającymi taką argumentację jak oświadczenie z 7 września 2004r. W tym stanie rzeczy w dniu [...] lipca 2005r. działając na podstawie upoważnienia Prezesa URTiP Dyrektor [...] Oddziału Okręgowego Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty skierował do D.S. upomnienie nr [...]. Jako podstawę prawną swego działania wskazał § 4 p.8 statutu URTiP /Dz.Urz. Min.Infr. nr 20 z 2004r. poz.213 oraz art.15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 110 z 2002r. poz.968 z późn. zmianami, dalej określanej jako u.egz.adm./. W upomnieniu tym wezwał D.S. do wykonania obowiązku z art. 64 ust.3 Prawa pocztowego tj. zapewnienia pracownikom [...] Oddziału Okręgowego Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty warunków sprawnego przeprowadzenia kontroli przedsiębiorstwa A. oraz udostępnienia pracownikom URTiP materiałów, dokumentów i danych podlegających kontroli, a także udzielenia wszelkich potrzebnych informacji. W upomnieniu wskazał, że w terminie 7 dni należy skontaktować się pisemnie osobiście lub telefonicznie z pracownikami URTiP w S. w celu ustalenia terminu kontroli. Organ pouczył, że w przypadku niewykonania obowiązku we wskazanym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Na upomnienie to D.S. nie zareagował. Dnia [...] sierpnia 2005r. Prezes URTiP wystawił tytuł wykonawczy, w którym stwierdził, że wynikający z art.64 ust.3 Prawa pocztowego obowiązek zapewnienia warunków sprawnego przeprowadzenia kontroli oraz udostępnienia pracownikom URTiP materiałów, dokumentów i danych podlegających kontroli, a także udzielenia wszelkich potrzebnych informacji jest wymagalny od D.S. Temu tytułowi wykonawczemu organ nadał klauzulę wykonalności-skierował go do egzekucji administracyjnej. Jako podstawę prawną swego działania wskazał art.190 ust.9 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. nr 171 z 2004r. poz.1800 z późn. zmianami, dalej cytowanej jako Pr.tel./, § 4 p.8 powołanego wyżej statutu URTiP oraz 3 § 1 u.egz. adm. W tej samej dacie tj. [...] sierpnia 2005r. Prezes URTiP nałożył na D.S. grzywnę w wysokości 5000,00zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku ustawowego określonego w art.64 ust.3 Prawa pocztowego. Jako podstawę prawną swego działania wskazał art.190 ust.9 Pr. Tel., § 4 p.8 powołanego wyżej statutu URTiP oraz art.64a p.1, art.119 § 1, art.121§ 2 i art.122 u.egz. adm. Równocześnie nałożył na D.S. opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł i wezwał go do zapłaty grzywny i opłaty egzekucyjnej oraz wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w dniu [...] września 2005r. Organ pouczył D.S. o możliwości zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art.33 i 34 u.egz.adm. i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Dnia [...] września D.S. wniósł zarzuty do postępowania egzekucyjnego, w których podniósł, że obowiązek z art.64 ust.3 Prawa pocztowego nie istnieje jako zobowiązanie do wykonania czynności o charakterze niepieniężnym, która to powinność mogłaby być egzekwowana w drodze egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] września 2005r. Prezes URTiP zarzutów nie uwzględnił wskazując, że zgodnie z art.3 § 1 u.egz.adm. egzekucji administracyjnej podlega także wykonanie obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, zaś Prezes URTiP jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na podstawie art.190 ust.9 Pr.tel. Prezes URTiP jest więc uprawniony do egzekucji obowiązku z art.64 ust.3 Prawa pocztowego. Dnia [...] października 2005r. D.S. wniósł zażalenia na to postanowienie i wniósł o ponowne rozpoznanie jego zarzutów, a Prezes URTiP postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006r. stwierdził, że wniosek ten został złożony z uchybieniem terminu. Dnia [...] września 2005. D.S. wniósł też, równocześnie z zarzutami, zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. Prezes URTiP stwierdził niedopuszczalność zażalenia, jako złożonego przed rozpoznaniem zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Oprócz działań powyższych dnia [...] września 2005r. D.S. wniósł wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nałożenia grzywny. W uzasadnieniu wskazał, że w nadesłanym mu upomnieniu brak było wezwania do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że nie odmówił wykonania obowiązku ustawowego, nie przeszkodził działaniom kontrolerów. Podniósł także, że ustawa nie nakłada na niego obowiązku wyznaczania terminu kontroli i to kontrolujący sam powinien termin ten wyznaczyć. Skoro nie miał obowiązku wyznaczenia terminu kontroli to obowiązkowi temu nie uchybił, a jeżeli nie uchybił, to bezzasadne jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Prezes URTiP utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Jako podstawę prawną wskazał art.144 KPA w związku z art.138 § 1 KPA i art.127 § 3 KPA, art.190 ust.9 Pr.Tel. oraz art.18 u.egz.adm. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art.3 § 1 u.egz.adm. egzekucję administracyjną stosuje się m.in. do obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji rządowej, gdy wynikają one bezpośrednio z przepisów prawa. Organem egzekucyjnym co do obowiązków o charakterze niepieniężnym jest na postawie art.190 ust.9 Pr.Tel. Prezes URTiP. Jest on więc uprawniony do egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z art.64 ust.3 Prawa pocztowego. D.S. odmawiał trzykrotnie wykonania tego obowiązku, a mimo upomnienia wzywającego do porozumienia w sprawie terminu kontroli, terminu tego nie uzgodnił, zatem zasadne było nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D.S. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że kontrolowany nie powinien utrudniać czynności kontrolnych, ale nie jest jego obowiązkiem spełnianie lub wykonywanie jakichkolwiek czynności kontrolnych. Upomnienie nie odpowiadało wymogom art.15 u.egz.adm. i nie jest adekwatne do zobowiązań ustawowych kontrolowanego. Ustawa nie nakłada na niego obowiązku wyznaczania terminu kontroli. Wskazał także, że decyzją Prezesa URTiP nałożona została na niego kara pieniężna za odmowę zgody na przeprowadzenie kontroli w datach wymienionych w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Nałożenie tej kary jest przedmiotem sporu sądowego. Postanowienie o nałożeniu grzywny jest ponowną karą pieniężną i jest niezgodne z prawem. Zarzucił też, że Prezes URTiP w uzasadnieniu swego postanowienia nie odniósł się do argumentów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że obowiązki o charakterze niepieniężnym mogą polegać na działaniu lub zaniechaniu. Obowiązek skarżącego polegał na zapewnieniu warunków sprawnego przeprowadzenia kontroli. Skarżący nie wyrażał zgody na przeprowadzenie kontroli, zatem była podstawa do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Skarżący posiada zezwolenie na prowadzenie działalności pocztowej i jest wpisany do rejestru operatorów pocztowych, narusza jednak przepisy określające zasady świadczenia usług pocztowych w obszarze zastrzeżonym dla operatora publicznego. Fakt ten został stwierdzony w poprzedniej kontroli. Upomnienie Prezesa URTiP odpowiadało wymogom art.15 u.egz.adm. i zawierało termin do wykonania obowiązku. Wyjaśnił, że Sąd Okręgowy oddalił odwołanie D.S. od decyzji z [...] marca 2004r. o nałożeniu na niego kary pieniężnej za stwierdzone nieprawidłowości w prowadzonej działalności. Na rozprawie D.S. złożył do akt decyzję Prezesa URTiP nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. o nałożeniu na niego kary pieniężnej na podstawie art.67 ust.4 i ust.5 Prawa pocztowego w wysokości 8200 zł za odmowę zgody na przeprowadzenie kontroli w dniach [...] września 2004r. i [...] listopada 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa, skarga jest więc uzasadniona. Ustawa Prawo pocztowe w art.63 ust.1 uprawnia Prezesa URTiP /obecnie Prezesa UKE/ do kontroli przestrzegania przepisów, decyzji i postanowień z zakresu działalności pocztowej. W art.64 ustawa ta reguluje sposób przeprowadzania kontroli, a w ust.3 stanowi, że "kontrolowany przedsiębiorca jest obowiązany zapewnić warunki sprawnego przeprowadzania kontroli oraz udostępnić pracownikom UKE materiały, dokumenty i dane podlegające kontroli, a także udzielać wszelkich potrzebnych informacji." Przepis ten nakłada na kontrolowanego przedsiębiorcę obowiązek współdziałania z kontrolerami, celem zapewnienia sprawnego przeprowadzenia kontroli. W jaki sposób przedsiębiorca ma zapewnić warunki sprawnego przeprowadzenia kontroli ustawa nie precyzuje. Wskazuje jedynie, że przedsiębiorca ma "udostępnić pracownikom UKE materiały, dokumenty i dane podlegające kontroli, a także udzielać wszelkich potrzebnych informacji". To współdziałanie przedsiębiorcy przy kontroli ma zapewnić i wymusić ustanowiona w art.64 ust.4 i ust.5 Prawa pocztowego możliwość nałożenia na przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną, /prezesa zarządu spółki lub dyrektora przedsiębiorstwa/ kary pieniężnej za utrudnianie kontroli. Znaczna wysokość tej kary określona art.67 ust.5 Prawa pocztowego stanowi wystarczającą sankcję za utrudnianie kontroli, a celem jej nałożenia jest właśnie wymuszenie prawidłowego przebiegu kontroli i należytego współdziałania kontrolowanego. Ustawa przewiduje odwołanie od nałożonych kar do Sądu Okręgowego w W. - sądu ochrony konkurencji i konsumentów i stanowi w art.68 ust.5, że kary egzekwowane są na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ten przepis jest podstawą prawną zastosowania do egzekucji kar przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Gdy chodzi o obowiązek poddania się kontroli i współdziałania przy kontroli, to brak przepisu prawa, który ustanawiałby możliwość egzekwowania tego wynikającego z ustawy obowiązku na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy nie ma możliwości wskazania w tytule wykonawczym, zgodnie z wymogami art.27 § 1 p.6 u.egz.adm. podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Samo wskazanie istnienia na podstawie art.190 ust.9 Pr.Tel. kompetencji Prezesa URTiP /UKE/ do prowadzenia administracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie zastępuje ustanowienia możliwości egzekwowania konkretnego obowiązku w trybie tej egzekucji. Art.190 ust.9 Pr.Tel. jest tylko przepisem kompetencyjnym ustanawiającym Prezesa UKE organem egzekucyjnym, nie jest to jednak przepis ustanawiający możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej. Prawo pocztowe także nie zawiera przepisu przewidującego egzekucję administracyjną obowiązku z art.64 ust.3. W tym stanie rzeczy egzekucja administracyjna prowadzona była bez podstawy prawnej, a wydane w jej toku postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia również nastąpiło bez podstawy prawnej, zatem wydane zostało w warunkach określonych art.156 § 1 p.2 KPA w związku z art.18 u.egz.adm. i dotknięte jest nieważnością. Zważywszy powyższe działając na podstawie art.145 § 1p.2 p.p.s.a. w związku z art.156 § 1 p.2 KPA Sąd orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu unieważnionych postanowień Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie w związku z § 18 ust.1 p.1 lit.a w związku z § 6 p.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej /Dz.U. nr 123 z 2002r. poz. 1058 z późn. zmianami/ i zasądził kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego i kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.