VI SA/Wa 284/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oddział w [...] Rejon w G., na podstawie art. 29a ust. 1 pkt 1 oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p., nałożył na R. O. karę pieniężną w kwocie 6974 zł za wybudowanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną przy ul. M. w G. oraz za prowadzenie robót w pasie drogowym tej drogi bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara została nałożona za samowolne wykonanie zjazdu o pow. 105 m² i prowadzenie robót w pasie drogi o pow. 222,1 m² oraz za naruszenie pobocza o pow. 21,6 m². Łącznie zajęto pas drogowy o pow. 348,7 m². Wyliczenia wysokości kary pieniężnej dokonano na podstawie stawek wg § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369), tj. 1zł/m² x 2 dni x 10 (art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.). Decyzję wydano przy następujących ustaleniach; Wnioskiem z dnia 1 lipca 2009 r. (data wpływu do organu 6 lipca 2009 r.) R. O. i wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]Rejon w G. o naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego na czas prowadzenia robót, tj. w dniach 7 i 8 lipca 2009 r. Wniosek dotyczył zajęcia pasa drogi krajowej nr [...] w G. przy ul. M. i o pow. 114,1 m² celem wykonania zjazdu na działkę nr [...]. W dniu 7 lipca 2009 r. podczas kontroli drogi stwierdzono samowolne zajęcie pasa drogi krajowej nr [...] w G. w km [...] strona prawa przez prowadzenie robót budowlanych zjazdu na działkę nr [...]. Roboty wykonywano w dniach 7 do 8 lipca 2009 r. bez zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz bez pozwolenia na budowę. Jak wynikało bowiem z informacji nadzoru budowlanego R. O. posiadał jedynie pozwolenie na budową stacji auto-gaz na działce nr [...] w G. lecz nie posiadał pozwolenia na budowę zjazdu z tej działki na drogę krajową nr [...]. Jednocześnie zgodnie z ustaleniami organu administracji na czas wykonywanych robót nie oznakowano ich co stwarzało zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z powyższym w dniu 13 lipca 2009 r. zawiadomiono R. O. o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 29 lipca 2009 r. dokonano wizji lokalnej przedmiotowego pasa drogowego. W wizji nie brał udziału R. O. Wcześniej złożył prośbę o przesunięcie jej terminu z uwagi na przebywanie na urlopie wypoczynkowym. Z wizji sporządzono protokół i dokumentację zdjęciową o czym zawiadomiono R. O. w celu zapoznania się z tymi dokumentami. W celu zabezpieczenia miejsca oględzin zakopano słupki uniemożliwiające wjazd na teren stacji auto-gaz. Od decyzji R. O. złożył odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie. Skarżący kwestionował uprawnienia wydającego decyzję w imieniu zarządcy drogi. W ocenie skarżącego zjazd nie jest częścią drogi dlatego właściwym organem jest organ administracyjno – budowlany (starosta powiatu). Dokumentacja na wykonanie zjazdu została uzgodniona z GDDKiA, który wydał w dniu 7 grudnia 2007 r. decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu. Rejon GDDKiA w G. nie jest zatem stroną postępowania o wykonanie zjazdu i nie może na skarżącego nakładać kary pieniężne. Skarżący powołał się na ważne pozwolenie na budowę całego obiektu w tym zjazdu, wydane przez Starostwo Powiatu w G. Przy wjeździe do obiektu urządzono podkład betonowy, w miejscu docelowego zjazdu, by pojazdy wjeżdżające na budowę nie zanieczyszczały drogi. Skarżący podkreślał, że złożył i opłacił w dniu 6 lipca 2009 r. wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wraz z niezbędną dokumentacją, jednakże w uzasadnieniu decyzji nic o tym fakcie nie nadmieniono. Nadto kwestionował wyliczoną powierzchnię zajęcia pasa drogowego, gdyż według skarżącego powierzchnia ta wynosiła 114,1 m² a nie 348,7 m² co narusza art. 7 i 8 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił w punkcie 1 zaskarżoną decyzję w części dotyczącej powołania się na podstawę prawną z art. 29a ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, tj. wybudowania zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]położoną przy ul. M. w G. bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymując w punkcie 2 zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżący uzyskał zezwolenie na zlokalizowanie zjazdu wraz z budową dodatkowego pasa ruchu przy zachowaniu m.in. warunków: po uzgodnieniu przez Oddział GDDKiA w [...] projektu budowlanego zjazdu, inwestor zwróci się do Rejonu w G. GDDKiA Oddziału w [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym oraz po uzgodnieniu projektu budowy dodatkowego pasa ruchu, inwestor zwróci się do wymienionego rejonu z wnioskiem o zawarcie umowy z zarządcą drogi na dysponowanie pasem drogowym w celu wykonania tych robót. Pismem z dnia 11 lipca 2008 r. Oddział w [...] uzgodnił projekt budowlany budowy zjazdu wraz z dodatkowym pasem ruchu ponownie pouczając inwestora o obowiązku wystąpienia do Rejonu w G. o zezwolenie. W dniu 6 lipca 2009 r. wpłynął wniosek strony z dnia 1 lipca 2009 r. o naliczenie opłat za zajęcie pasa drogowego na czas robót (7-8 lipca 2009 r.). W odpowiedzi zwrócono się do strony o dostarczenie w terminie 7 dni wniosku o zawarcie umowy użyczenia pasa drogowego na czas budowy, zgodnie z pkt 6 decyzji z dnia 7 grudnia 2007 r. Uchylając decyzję w części zastosowania art. 29a u.d.p. organ odwoławczy stwierdził, że skarżący wymagane zezwolenie na lokalizację zjazdu posiadał. Cytując przepisy art. 4 pkt 1 i pkt 8 oraz art. 40 ust. 2, 3 i 4 u.d.p. organ podkreślał, że na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia w nim robót niezwiązanych z potrzebami drogi wymagane jest zezwolenie. Skarżący wniosek o uzyskanie takiego zezwolenia złożył w dniu 6 lipca 2009 r. i zająć pas drogowy, w celu przystąpienia do wykonywania robót, mógł z chwilą otrzymania decyzji zezwalając i ustalającej wysokość opłaty za to zajęcie. Nie oczekując jednak na tą decyzję zajął przedmiotowy pas drogowy i wykonywał prace związane z dostępem do stacji auto-gaz. Stanowiło to podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego co do braku podstaw prowadzenia postępowania przez GDDKiA organ administracji podkreślał, iż przedmiotem decyzji Starosty G. z dnia 20 lutego 2006 r. było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji auto-gaz na działce nr [...] lecz nie obejmowało ono pozwolenia na budowę zjazdu. Natomiast zezwolenie GDDKiA z dnia [...] grudnia 2007 r. dotyczyło jedynie lokalizacji zjazdu wraz z dodatkowym pasem ruchu i uwarunkowane było otrzymaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia tych robót. Natomiast wydający decyzję w I instancji był upoważniony do jej wydania jako zarządca drogi. Wyliczenie powierzchni pasa drogowego, na której skarżący prowadził roboty było właściwe, gdyż nie odnosiło się wyłącznie do wskazanej przez inwestora we wniosku o lokalizację zjazdu lecz do faktycznie zajętej powierzchni w związku z prowadzonymi robotami. Na decyzję R. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreślał, że jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. M. w G. i otrzymał pozwolenie na wykonanie zjazdu. W związku z tym złożył wniosek o naliczenie opłat za zajęcie pasa drogowego celem wykonania zjazdu i wyliczoną przez siebie opłatę uiścił. Uzgodnił także projekt organizacji ruchu w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Na złożone wnioski o zajęcie pasa drogowego nie otrzymał odpowiedzi. Zdaniem skarżącego pozwolenie na wykonanie zjazdu wydaje odpowiednie starostwo, a nie zarządca drogi – GDDKiA. W otrzymanym pozwoleniu na lokalizację zjazdu nie ma wzmianki o konieczności uzyskania dodatkowych pozwoleń od kierownika drogi, dlatego GDDKiA nie jest stroną postępowania przy wykonywaniu zjazdu. Skarżący przyznał, że zrobił podkład betonowy w miejscu przyszłego zjazdu lecz wbrew ustaleniom organu zajął na ten cel powierzchnię 114,1 m², a nie 348,7 m². Oględziny przeprowadzone w dniu 8 września 2009 r. przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. wykazały, że skarżący na zjazd zajął 106,5 m². Jednocześnie skarżący wskazał na załączoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie w sprawie samowolnej budowy zjazdu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. W rozpoznawanej sprawie należy rozgraniczyć dwie sytuacje. Pierwsza z nich to prawo skarżącego do urządzenia zjazdu dla wybudowanej przez niego stacji auto-gaz. Druga natomiast to prawo do zajęcia pasa drogowego w celu przeprowadzenia robót koniecznych dla wybudowania zjazdu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 u.d.p.). Ulica M. w G. zgodnie z załącznikiem nr 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. Nr 55, poz. 486) leży w pasie drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p. centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. W świetle przywołanych przepisów zarządcą drogi (ul. M. w G.) jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a więc również jest to organ administracji publicznej uprawniony do działań obejmujących pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Stąd zarzut skarżącego o braku właściwości rzeczowej tego organu w sprawie był niezasadny. W sprawie jest bezsporne, iż skarżący decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. otrzymał zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] położoną przy ul. M. w G. W zezwoleniu podano warunki tej lokalizacji, które inwestor był obowiązany spełnić w celu realizacji zjazdu. Jest również bezsporne, że skarżący otrzymał stosowne pozwolenie budowlane od organu architektoniczno – budowlanego na budowę stacji auto-gaz i zjazdu. Jednakże z budową zjazdu i dodatkowego pasa ruchu (dojazdowego do stacji auto-gaz) wiązała się konieczność wejścia w pas drogi krajowej nr [...], na co inwestor, zgodnie z pkt 12 i 13 decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, obowiązany był otrzymać stosowne zezwolenie zarządcy drogi, czyli Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Prace wykonane przez skarżącego wiązały się właśnie z zajęciem pasa drogowego na cele, o których mowa w wymienionym przepisie, co zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. wymagało uzyskania stosownego zezwolenia. Z wnioskiem o takie zezwolenie skarżący zwrócił się do zarządcy drogi w dniu 6 lipca 2009 r. wnosząc jednocześnie naliczoną przez siebie opłatę za zajęcie pasa drogowego na czas budowy zjazdu, tj. na okres od 7 do 8 lipca 2009 r. Nie czekając jednak na konieczną decyzję zezwalającą rozpoczął prace zajmując na ten cel pas drogowy. Stosownie zatem do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p., ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Wysokość tej opłaty została naliczona na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369) i wynosiła 1 zł/1 m² za każdy dzień. Po przemnożeniu zajętej powierzchni pasa drogowego przez ilość dni jego zajęcia i zastosowaniu przelicznika z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. została nałożona kara pieniężna w wysokości określone w decyzji. Skarżący kwestionował powierzchnię zajętości pasa drogowego stanowiącą podstawę do naliczenia kary pieniężnej jednakże w ten sposób, iż powierzchnię tę utożsamiał z powierzchnią samego utwardzonego dojazdu do stacji auto-gaz. Tymczasem, jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, na przeprowadzone roboty zajął powierzchnię większą, co jest oczywiste, gdyż w celu wykonania zjazdu koniecznym było wykonanie prac z wejściem w większy obszar niż sama droga dojazdowa do stacji. Taki zakres zajęcia pasa drogowego został udokumentowany w ustaleniach organu administracji. Skarżący natomiast, powołując się na powierzchnię ustaloną przez organ nadzoru budowlanego, odnosi zajętość pasa drogowego jedynie do powierzchni, na której dokonał "wylewki" asfaltu lub do powierzchni samego zjazdu wskazanej w swoim wniosku z 1 lipca 2007 r. i odpowiednio w dokumentacji do decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu. Nie kwestionował natomiast tego, że dla wykonania tych prac musiał również wejść w większy obszar pasa drogowego, gdyż roboty te obejmowały m. in: humusowanie i wykop w celu umieszczenia rury przepustowej. Ustalenia te potwierdzają oględziny zarządcy drogi dokonane w dniu 29 lipca 2009 r. co prawda bez udziału skarżącego lecz inwestor nie kwestionował, że prace te zostały przez niego wykonane. W związku z powyższym dokonanie przedmiotowych oględzin z naruszeniem art. 79 § 2 k.p.a., w ocenie Sądu w składzie orzekającym, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.