VI SA/Wa 2841/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 30 czerwca 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 13 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 21 lipca 2017 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie (zwany dalej: "ZUS") pismem z dnia 16 marca 2017 r. zwrócił się do Narodowego Funduszu Zdrowia Mazowiecki Oddział Wojewódzki w Warszawie z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego Z.P. (dalej: Skarżący) z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu wniosku ZUS wskazał, iż z analizy dokumentów zaewidencjonowanych w Centralnym Rejestrze Ubezpieczonych wynika, iż Skarżący z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej dokonał Zgłoszenia do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego w okresach: 1 kwietnia 1999 r. -1 lipca 2000 r., 1 października 2000 r. - 31 stycznia 2001 r., 15 marca 2001 r. - 14 maja 2001 r. oraz 1 września 2002 r. - 21 października 2002 r. Ponadto Zakład poinformował, iż w okresie 31 grudnia 1998 r. - 31 sierpnia 2008 r. w/w osoba była zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia emerytalnego, rentowych, chorobowego i wypadkowego z pracowniczym tytułem do ubezpieczeń. Natomiast od dnia 1 września 2008 r. Skarżący posiada ustalone prawo do emerytury. Do wniosku Zakład załączył pismo Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście z dnia 22 grudnia 2016 r., z którego wynika, że od dnia 1 kwietnia 1999 r. Skarżący prowadził działalność gospodarczą. Odnotowano wpływ zeznań rocznych z tytułu działalności gospodarczej PIT-16A za lata 2000-2002 oraz PIT-28 za lata 2003-2012. Ponadto odnotowano zawieszenie działalności 15 stycznia 2002 r. (brak daty wznowienia). Zainteresowany, pismem z dnia 24 marca 2017 r., został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w zakresie ustalenia obowiązku podlegania przez niego ubezpieczeniu zdrowotnemu w okresie od dnia 10 lutego 1999 r. do 31 grudnia 2012 r., pouczony o możliwości zapoznania się z dokumentami oraz o prawie do złożenia dodatkowych wyjaśnień i dowodów dotyczących całego okresu prowadzenia działalności gospodarczej, mających wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Decyzją z dnia 21 lipca 2017 r. nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że Z. P. podlegał od dnia 10 lutego 1999 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Pismem z 3 sierpnia 2017 r. Z. P. w ustawowym terminie odwołał się od ww. decyzji organu I wydanej w I instancji powołując się na zły stan zdrowia oraz zwrócił się o umorzenie ewentualnych składek. Uzupełniając swoje stanowisko w toku postępowania podniósł, iż działalność gospodarczą zakończył 31 grudnia 2012 r. dlatego też zważywszy na okres przedawnienia sprawy w jego ocenie postępowanie winno zostać umorzone. Decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i 6 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2561, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 oraz po jej ustaniu (Dz. U. poz. 1493) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez Skarżącego od decyzji z dnia 21 lipca 2017 r., wydanej przez organ I instancji stwierdzającej istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Skarżącego we wskazanym w tej decyzji okresie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono przebieg postępowania oraz treść mających zastosowanie przepisów prawa. W ocenie organu zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009, z późn. zm.), zwanej dalej: "usus" obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegały osoby prowadzące działalność pozarolniczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone podstawie przepisów ustawy o swobodzie, a od dnia 30 kwietnia 2018 r. z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie art. 36 aa oraz przepisów Prawa przedsiębiorców. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez Skarżącego organ wyjaśnił, iż przepisy art. 109 ust. 1-4 ustawy o świadczeniach nie uzależniają w jego ocenie wydania przez Prezesa NFZ decyzji odnośnie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym od braku przedawnienia składki na ubezpieczenie zdrowotne należnej z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego, którego dotyczy decyzja Prezesa NFZ o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym, za okres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu wskazany w tej decyzji. Przepisy te nie przewidują bowiem ograniczeń czasowych do wydania decyzji stwierdzającej istnienie (nieistnienie) obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. W skardze na powyższą decyzję Skarżący zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania zarzucił sprzeczność ustaleń organu co do treści zebranego materiału dowodowego oraz przedawnienie obowiązku co do wskazywanego okresu podlegania obowiązkowi ubezpieczeń zdrowotnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej o oddalenie oraz podtrzymał ustalenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazania wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna. Zdaniem Sądu, organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne uzasadnienie swojego stanowiska w zakresie podnoszonych przez Stronę postępowania zarzutów. Przechodząc do przedstawienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia przedstawić należy podstawę prawną wiążącą organ w badanej sprawie. Zgodnie zatem z treścią art. 109 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach Prezes Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych (ust.2). Na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, obowiązującej od dnia 1 października 2004 r., art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003 r. Nr 45 poz. 391 z późn. zm.), obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2003 r. do dnia 30 września 2004 r., oraz art. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997 r. Nr 28 poz. 153 z późn. zm.), obowiązującej od 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 marca 2003 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi (brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach obowiązujące do dnia 19 września 2008 r.). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r. do dnia 29 kwietnia 2018 r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegały osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które były osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, z późn. zm.), zwaną dalej "ustawą o swobodzie", a od dnia 30 kwietnia 2018 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162, z późn. zm.), zwanej dalej: "Prawo przedsiębiorców", lub przepisów o ubezpieczeniach społecznych lub ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 4 u.s.u.s. , w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2008 r. obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegały osoby fizyczne prowadzące działalność pozarolniczą od dnia rozpoczęcia jej wykonywania do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Natomiast w myśl art. 13 pkt 4 ustawy o sus w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r. do dnia 29 kwietnia 2018 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegały osoby prowadzące pozarolniczą działalność od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy o swobodzie, a od dnia 30 kwietnia 2018 r. z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie art. 36aa ustawy o sus oraz przepisów Prawa przedsiębiorców. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego osób, o których mowa powyżej, stosownie do przepisów określonych w art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, art. 12. ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz art. 11 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniu społecznym. Art. 14a ustawy o swobodzie usankcjonował możliwość formalnego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 1a, przez przedsiębiorcę niezatrudniającego pracowników (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2011 r. - na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy). Stosownie zaś do treści art. 93 ust. 2 ustawy o świadczeniach, należności z tytułu składek zdrowotnych przedawniają się na zasadach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – według stanu prawnego obowiązującego do 1 stycznia 2012 r. – w art. 24 ust. 4 określono, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Należy jednak zauważyć, że przepis ten uległ zmianie od 1 stycznia 2012 r. Od tej daty termin przedawnienia wynosi 5 lat. Przy czym – zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. nr 232, poz. 1378) – do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym tą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od 1 stycznia 2012 r. Gdyby zaś przedawnienie rozpoczęte przed tą datą miało nastąpić wcześniej przy stosowaniu dotychczasowych przepisów, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Mając na uwadze wskazane wyżej zasady dotyczące ustalania obowiązku podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej Prezes NFZ rozstrzygając sprawę, powinien przede wszystkim ustalić okres prowadzenia działalności przez Skarżącego z uwzględnieniem okresów ewentualnego zawieszenia prowadzenia tej działalności jak również zważywszy na zarzut przedawnienia podniesiony w toku postępowania wyjaśnić czy należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu czy też nie, a jeśli tak to w jakim zakresie. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę organy administracyjne obu instancji nie uczyniły zadość obu wskazanym wyżej obowiązkom wynikającym z przepisów prawa. W pierwszej kolejności co do błędnych ustaleń organów w zakresie wiarygodnego ustalenia okresu prowadzenia działalności przez Skarżącego zwrócić należy uwagę na pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa-Śródmieście z dnia 16 grudnia 2016 r. znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. W piśmie tym organ administracji publicznej poinformował ZUS, iż Skarżący zawiesił działalność gospodarczą 15.01.2002 r. oraz brak jest informacji o jej wznowieniu. Ustalony zatem przez organ okres nieprzerwanego prowadzenia działalności gospodarczej przez Skarżącego w okresie od 10 lutego 1999 r. do 31 grudnia 2012 r. w oparciu o wydruk informacji z CEIDG oraz brak wyjaśnienia tej kwestii w zestawieniu z informacją z Urzędu Skarbowego, Sąd uznał za istotne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy administracyjne winny wyjaśnić wnikliwie powstałą tutaj rozbieżność a ewentualne wątpliwości co do stanu faktycznego w tym zakresie zgodnie z treścią art. 81 a § 1 kpa winny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony Skarżącej. Mając więc na uwadze brak wyjaśnienia powstałych tu wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy w ocenie Sądu doszło w tym zakresie do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Odnosząc się natomiast do kwestii przedawnienia podnoszonej w toku postępowania to zważywszy na takie okoliczności faktyczne jak wiek i stan zdrowia Skarżącego oraz datę wszczęcia postępowania w sprawie w kontekście daty zakończenia prowadzonej działalności gospodarczej uzasadnienie zaskarżonej decyzji winno zawierać pełne i klarowne uzasadnienie przyjętego przez organ stanowiska co do podnoszonej przez Skarżącego kwestii przedawnienia. Za niewystarczające Sąd uznał wyjaśnienia organu ograniczające się de facto do wyjaśnień w zakresie właściwości organów rozstrzygających o obowiązku płatności ustalonych składek, zwłaszcza w kontekście dołączonej do odwołania decyzji Dyrektora ZUS I Oddziału w Warszawie umarzającej postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek ze względu na jego bezprzedmiotowość. W orzecznictwie podkreśla się, że przedawnienie jako instytucja materialnoprawna nie jest przedmiotem dowodzenia, ponieważ nie jest faktem ani okolicznością w rozumieniu przepisów k.p.a. Organ administracji publicznej uwzględnia przedawnienie z urzędu, na każdym etapie postępowania administracyjnego, stosując przepisy prawa materialnego regulujące przedawnienie (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r. I GSK 171/21, LEX nr 3258194). Zważywszy na podnoszony zarzut przedawnienia Prezes NFZ rozstrzygając sprawę, powinien zatem przede wszystkim wyjaśnić przed wydaniem decyzji czy należności z tytułu składek uległy przedawnieniu czy też nie, a jeśli tak, to w jakim zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. Sygn. akt VI SA/Wa 2538/21 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Tym samym Sąd nie podziela stanowiska, że organy NFZ nie są właściwe do podejmowania ustaleń co do okresu przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Abstrahując bowiem nawet od zasadności umorzenia postępowania z uwagi na takie przedawnienie Składek w postępowaniu dotyczącym obowiązku podlegania a nie obowiązku zapłaty, zdaniem Sądu dokładne i klarowne wyjaśnienie kwestii przedawnienia składek oraz skutków tych okoliczności w przedmiotowym postępowaniu w relacji do postępowania prowadzonego przed ZUS, stanowiło obowiązek organu mimo jego stanowisko co do braku właściwości rozstrzygania ostatecznie tej kwestii. Strona Skarżąca zważywszy na ograniczone wyjaśnienie tej kwestii nie mogła poznać motywów z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawianym przez Stronę okolicznościom i dowodom. Tym samym w ocenie Sądu poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji organ naruszył tutaj treść przepisu art. 107 § 3 ppsa Rozpatrując sprawę ponownie organ, zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku i po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym podejmie stosowną decyzję w sprawie czemu da wyraz w pełnym uzasadnieniu podejmowanych rozstrzygnięć. Z tych wszystkich względów zaskarżonej decyzji należało postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a.