VI SA/Wa 2843/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "Prezes NFZ"), na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej jako: "ustawa o świadczeniach") w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 1290- dalej ustawa o zmianie ustawy o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Pani K.S. prowadzącej działalność leczniczą jako Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "M.", z siedziba w Ł. (dalej też: skarżąca) – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "Dyrektor OW NFZ") z dnia [...] marca 2014r. nr [...] w sprawie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na terenie powiatu r. Do powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] listopada 2011 r. Dyrektor OW NFZ ogłosił postępowanie nr [...] prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej w okresie obowiązywania umowy od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. Oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć w terminie do dnia [...] grudnia 2011 r. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 1 253 850,00 PLN na okres rozliczeniowy od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. W części jawnej Komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert, otworzyła koperty lub paczki z ofertami i ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Oferenci, w ofertach których, zostały stwierdzone braki formalne zostali wezwani do uzupełnienia ich. Po zakończeniu części jawnej, Komisja przy pomocy systemu informatycznego, przeprowadziła automatyczną ocenę wszystkich ofert i sporządziła ranking otwarcia w układzie według malejącej liczby punktów oceny. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta odwołującej zajęła 5 pozycję, z łączną liczbą punktów wynoszącą 45 w tym za: 1. Ofertę cenową: 20 pkt; 2. Jakość: 25 pkt. Następnie, Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. oferentami, których oferty spełniają stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. Przesłanką zaproszenia oferenta do negocjacji była wysoka łączna ocena oferty uzyskana na podstawie kryteriów niecenowych. Po przeprowadzeniu negocjacji, Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy ofert. Na skutek ich uszeregowania w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów komisja dokonała wyboru 6 oferentów, którzy w rankingu końcowym, uzyskali najwyższą liczbę punktów, zajmując od 1 do 2 miejsca. W rankingu końcowym oferta odwołującej zajęła 4 miejsce uzyskując 45 pkt (w tym za cenę 20 pkt, jakość 25 pkt). Prezes NFZ stwierdził, że Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania dnia [...] stycznia 2012 r. nie wybrała oferty odwołującej, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Od rozstrzygnięcia postępowania K.S. wniosła w terminie odwołanie. W dniu [...] lutego 2012 r. Dyrektor OW NFZ decyzją oddalił w całości odwołanie w/w. Wskazał, iż podniesione przez odwołującą zarzuty należy uznać za niezasadne wobec potwierdzenia braku naruszenia przez Komisję konkursową zasad przeprowadzonego postępowania, a co za tym idzie braku spowodowania uszczerbku interesu prawnego wnioskodawczyni. W odwołaniu do Prezesa NFZ K.S. zarzuciła naruszenie: - art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, - § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składanie ofert, powoływania i odwoływania Komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719- dalej: rozporządzenie z dnia 15 grudnia 2004r.). Wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora OW NFZ oraz o uwzględnienie odwołania i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie przedmiotowych świadczeń. Zarzuciła też, że decyzja Dyrektora OW NFZ została wydana z naruszeniem przepisu art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, ponieważ odwołanie zostało rozpoznane w terminie 13 dni zamiast 7 dni. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes NFZ decyzją z dnia [...] sierpnia 2012rr. Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora OW NFZ. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K.S. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu doznania przez skarżącą uszczerbku interesu prawnego wskutek naruszenia zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, tj. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Sąd po rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z dnia 10 lipca 2013r. sygn. VI SA/Wa 2104/12 uznając, że skarga jest zasadna, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił skarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora OW NFZ z dnia [...] lutego 2012r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podzielił stanowisko skarżącej, co do potrzeby porównania jej oferty z ofertami pozostałych uczestników konkursu, a już na pewno z tymi, które kwestionowała skarżąca tj. NZOZ Centrum Medyczne "B." oraz NZOZ "A.". Sąd zauważył, że Prezes NFZ prowadził czynności wyjaśniające w zakresie zarzutów stawianych ofertom obydwu podmiotów przez skarżącą. Jednakże uzyskana od OW NFZ odpowiedź nie zawierała jednoznacznego stanowiska, czy ci dwaj oferenci spełniali wymogi, których brak wskazywała odwołująca, w dniu składania ofert. Sąd wskazał przy tym, iż momentem decydującym o tym czy oferta jest prawidłowa i prawdziwa, jest moment końcowej daty składania ofert, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w zw. z § 13 ust. 1 zarządzenia 46/2011/DSOZ wymieniającego dokumenty i oświadczenia, które powinny być objęte ofertą i § 14–17 zarządzenia 46/2011/DSOZ. Nadto Sąd podniósł, że organy obu instancji, odnosząc się do zarzutów skarżącej pominęły powołane w ogłoszeniu o konkursie ofert zarządzenie 83/2011/DSOZ. Sąd podniósł również, że nieudostępnienie pełnych akt administracyjnych skarżącej (zwłaszcza ofert pozostałych uczestników konkursu) nie pozwoliło jej na rozwianie wątpliwości co do zgłaszanych zarzutów. Natomiast brak kontroli pełnych akt administracyjnych przez organy obu instancji nie pozwolił na jednoznaczne odniesienie się do zarzutów skarżącej, które wykazywały błędną ocenę oferty konkurentów. Wskazał na wątpliwości dot. charakteru wyjaśnień złożonych przez Aleksandrę Lewandowską w korespondencji kierowanej do Prezesa NFZ a także wskazał na wpływ na wynik postępowania jakie, w skutek naruszenia zasad wynikających z art. 134 ust.1 oraz art. 146 ust. 1-3 w zw. z art. 147 ustawy o świadczeniach, stanowiło zarządzenie nr 198/11 Dyrektora OW NFZ z dnia 8 listopada 2011r., gdyż znalazły się w nim zapisy, które należą do kompetencji regulacyjnych Prezesa NFZ, sprzeczne z uregulowaniami zarządzeń 46/2011/DSOZ i 83/2011/DSOZ. Ponadto sąd wskazał, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, tym samym stosowanie przez Komisje konkursowe powyższego zarządzenia Dyrektora OW NFZ uniemożliwiło stosowanie ustawowych zasad dotyczących postępowania konkursowego a czynności, które powinna przeprowadzać Komisja konkursowa zostały przeniesione na bliżej nieokreślony, ale późniejszy etap postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor OW NFZ wydał w dniu [...] marca 2014r. decyzję nr [...], którą nie uwzględnił odwołania od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na terenie powiatu r. Od w/w decyzji K.S. złożyła odwołanie do Prezesa NFZ podnosząc i zarzucając, iż: • rozstrzygniecie przedmiotowego postępowania zostało dokonane z pominięciem oferty odwołującej • rozstrzygnięcie postepowania nastąpiło z naruszeniem przepisów z uwagi na dokonany wybór dwóch oferentów, których oferty podlegały odrzuceniu z mocy art. 149 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach • w ofertach NZOZ Centrum Medyczne "B." B.D. i NZOZ Zakład Usług Pielęgniarskich "A." podane zostały nieprawdziwe informacje dot. doświadczenia personelu medycznego • organ nie odpowiedział na pismo odwołującej się z dnia [...] lutego 2014r., w którym zostały wymienione nazwiska pielęgniarek nie posiadających, co najmniej 2-letniego doświadczenia. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora OW NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2014r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na obowiązujące przy rozpoznawaniu odwołań przepisy oraz wskazał i wyjaśnił, że prowadząc postępowanie w II instancji Prezes NFZ ma za zadanie ponowne rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Organy obu instancji nie prowadzą natomiast ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, tym samym w ramach prowadzonego postępowania nie powielają one czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji konkursowej powołanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organ wyjaśnił również, że istotą prowadzonego postępowania jest badanie i ustalenie czy na skutek naruszenia prawa nie nastąpił uszczerbek w możliwości uzyskania zamówienia do którego dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postepowania organu administracji, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu a następnie ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. Przeprowadzając pod tym kontem badanie organ wyjaśnił, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania zaś odwołujący w "Oświadczeniu oferenta" z dnia [...] grudnia 2011r. dołączonym do oferty oświadczył m. in, że zapoznał się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń, oraz że przyjmuje je do stosowania. Organ wyjaśnił również, że oferta skarżącej uzyskała 45 pkt na 65 pkt maksymalnych uzyskując tym samym 8 pozycję w rankingu ofert oraz wskazał i wyjaśniła za co i dlaczego oferta odwołującej otrzymała taką ilość punktów. Podniósł, że na 1 pozycji w rankingu końcowym, z łączną ilością 62,500 pkt uplasowało się ex aequo 5 ofert. Na 6 pozycji z liczbą 60,000 pkt, znalazła się oferta Szpitala Powiatowego w R., przy której to wyczerpały się środki finansowe, przeznaczone na niniejsze postępowanie. Organ wskazał również osiągniętą przez konkurentów punktację za poszczególne odpowiedzi. W oparciu o powyższe organ wyjaśnił, że oferta odwołującej się nie została wybrana, gdyż w przedmiotowym konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą punktację, zawierająca się w przedziale 60,000 do 62,500 punktów, które jako korzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ podkreślił także, że kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania a ocena ofert w tym również oferty odwołującej się w oparciu o przyjęte kryteria z wyłączeniem dowolności w tym zakresie, gdyż kryteria oceny były jednakowe dla wszystkich i były przyznawane w oparciu o zarządzenie nr 54/2011/DSOZ Prezesa Funduszu z dnia 30 września 2011r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zm.(dalej zarządzenie nr 54/2011/DSOZ). Organ wyjaśnił także, że zawarcie umowy ze wszystkimi świadczeniodawcami, uczestniczącymi w postępowaniu konkursowym, nie jest możliwe ze względu na ograniczone możliwości finansowe Funduszu, który jako jednostka sektora finansów publicznych, musi uwzględniać podczas zawierania umów rachunek ekonomiczny. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że rozstrzygniecie konkursu ofert nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ dokonano wyboru oferentów, których oferty podlegały odrzuceniu z mocy art. 149 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach tj. z powodu podania nieprawdziwych informacji, organ wyjaśnił, że obaj oferenci tj. NZOZ Centrum Medyczne "B." B.D. i NZOZ Zakład Usług Pielęgniarskich "A." w R., złożyli oferty wykazując w nich posiadanie pielęgniarek z co najmniej 2 – letnim doświadczeniem w pracy w opiece w środowisku domowym, w tym w domu pomocy społecznej na stanowisku pielęgniarki. Przy czym z zapisu § 13 zarządzenia 46/2011/DSOZ ze zmianami wskazane zostało jakie elementy winna zawierać oferta złożona w formie pisemnej i takie też elementy zawierały zarówno oferta odwołującej się jak też oferty, które w wyniku przeprowadzonego konkursu ofert zostały wybrane. Organ wyjaśnił jednak, że w ofertach oferentów wskazywanych przez odwołującą się jak również w ofercie jej samej organ stwierdził istnienie rozbieżności w treści oferty pomiędzy ankietami a częścią szczegółową oferty. Z tego względu Komisja konkursowa wezwała oferentów do usunięcia rozbieżności, które skutkowały zmianą oświadczeń złożonych na formularzach ofertowych. Powyższe jednak zdaniem organu nie może być utożsamiane z podaniem nieprawdziwych danych, skutkujących odrzuceniem oferty w rozumieniu art. 149 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. W zakresie tym organ wskazał, że rozbieżność stanowi o sprzeczności informacji, zawartych w treści oferty, co do tej samej okoliczności i ze swej istoty nie może być uznana za jednoznaczne wskazanie nieprawdziwych danych a tym samym stanowić podstawy do odrzucenia oferty. Organ podkreślił przy tym, że odwołująca się nie kwestionowała zasadności wezwania oferentów do usunięcia rozbieżności. W zakresie zarzutu dot. naruszenia obowiązku przeprowadzenia kontroli u oferentów organ wyjaśnił, że Komisja Konkursowa nie miała obowiązku przeprowadzenia obligatoryjnej kontroli oferentów, co wynika z uregulowań § 6 ust.2 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004r., zgodnie z którym nie nakłada ono na komisje konkursową obowiązku przeprowadzenia kontroli, a jedynie nadaje jej takie uprawnienie. Tym samym zaniechanie przeprowadzenia przez komisje takiej kontroli nie stanowi, zdaniem organu naruszenia zasad postępowania konkursowego, skutkującego naruszeniem interesu prawnego odwołującej. Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, możliwość stwierdzenia nieprawidłowości danych zawartych w ofercie – istnieje także w trakcie kontroli realizacji zawartej umowy, a dopiero udowodnienie takich nieprawidłowości stanowi podstawę do rozwiązania umowy. Organ wskazał również, iż stosownie do obowiązującej w trakcie postępowania procedury konkursu ofert o której mowa w zarządzeniu nr 198/11 Dyrektora OW NFZ, zdaniem organu, możliwe jest wyłączenie stosowania części punktów procedury konkursu ofert w tym m. in. od przeprowadzania kontroli u podmiotów, którzy nie mieli dotychczas zawartej z Funduszem umowy – w szczególnych przypadkach – skutkujących zagrożeniem niedotrzymania terminów przy zawarciu umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Podniósł także, że w sytuacji nieprzeprowadzenia kontroli komisja konkursowa opierała się na danych i informacjach przekazanych w ofercie przez samych oferentów przy czy zarówno odwołujący jak i pozostali oferenci w pkt 13 złożonego "Oświadczenia ofertowego" oświadczali, że dane przedstawione w ofercie i oświadczeniu są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Organ wskazał również, że naruszeniem zasady równego traktowania oferentów w aspekcie art. 134 ustawy o świadczeniach byłaby sytuacja w której w trakcie prowadzonego postępowania doszłoby do ujawnienia informacji wskazujących na to, że dane wskazane przez oferentów w ofercie są nierzetelne, a komisja konkursowa nie podjęłaby czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii. Natomiast w przedmiotowej sprawie, na etapie prowadzonego postępowania, nie doszło do ujawnienia okoliczności faktycznych, nie przedstawiono żadnych dowodów, które dałyby podstawy do zakwestionowania prawdziwości danych zawartych w ofercie. Nadto organ wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów ujawnienie informacji o nieprawdziwych danych na etapie po rozstrzygnięciu postępowania, a więc po rozwiązaniu komisji konkursowej, nie może być traktowane jako uzasadniające twierdzenie o naruszeniu przez komisję art. 149 ust.1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, poprzez brak przeprowadzenia kontroli wskazując, że w trakcie postępowania komisja nie posiadała takich informacji. Tym samym organ uznał, że zarzuty odwołania dot. naruszenia art. 149 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 134 ustawy o świadczeniach są nieuzasadnione. Reasumując organ uznał, że w wyniku rozstrzygnięcia postępowania komisja wybrała oferty spełniające kryteria, wskazane w uzasadnieniu do wyroku WSA w Warszawie o sygn. VI SA/Wa 2104/12, to jest wypełnione i przedstawione w sposób zgodny z warunkami zawierania umów, tak że na ich podstawie nie było przeszkód do zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. W dniu 13 stycznia 2012r. nastąpiło rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania, a jego wyniki zostały przez Oddział Funduszu podane do publicznej wiadomość, zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach. Tym samym zgodnie z art. 151 ust. 5 w/w ustawy, postępowanie konkursowe zostało ostatecznie zakończone, a komisja konkursowa przeprowadzająca to postępowanie uległą rozwiązaniu. O wyborze ofert zdecydowała łączna punktacja uzyskana przez oferentów przy czym kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Ocena ofert w tym ocena oferty odwołującego się odbywała się o określone wymagania z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Na przedmiotowe postępowanie konkursowe złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane w celu zawarcia umowy. W ocenie organu II instancji nie doszło do naruszenia zasad postępowania określonych w ustawie o świadczeniach, gdyż z analizy dokumentacji zgromadzonej podczas postępowania wynika, że komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert, w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Warunki oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a zatem nie doszło również do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. Niezgadzając się z powyższym orzeczeniem Prezesa NFZ Pani K.S. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała w skardze, że wnosi o uchylenie wskazanych wyżej decyzji z powodu doznania przez skarżącą uszczerbku interesu prawnego w skutek naruszenia zasad postępowania przez podmiot prowadzący postepowanie tj. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz § 6 ust 2 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej zdaniem decyzja jest błędna i nie realizuje wytycznych, które zostały określone w wyroku wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a którymi to wytycznymi organ był związany. W szczególności organy obydwu instancji w wydanych rozstrzygnięciach nie podjęły najważniejszej kwestii, na którą uwagę zwrócił sąd w swym wyroku z dnia 10 lipca 2013r., a mianowicie – przeprowadzenia weryfikacji ofert pod kontem prawdziwości złożonych oświadczeń na moment końcowej daty ich składania. Zdaniem skarżącej organy obydwu instancji błędnie rozumieją znaczenie § 6 ust.2 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004r. przewidującego możliwość podejmowania przez organ decyzji o żądaniu od oferentów składania wyjaśnień czy przeprowadzeniu kontroli. Przepis ten nie ma charakteru obligatoryjnego ale ma charakter uprawnienia, z którego należy korzystać nie tylko w sytuacjach podejrzenia nieprawidłowości, ale także profilaktycznie. Organ, który przekazuje znaczne środki publiczne, nie może się bowiem tłumaczyć, że nie skorzystał z uprawnienia, jakie daje mu przepis, bo nie musiał, gdyż w tym przypadku powinna obowiązywać zasada ograniczonego zaufania do oferentów. Zdaniem skarżącej organ winien podjąć wszelkie czynności, aby nie narazić się na zarzut nierównego traktowania i naruszenia § 6 wskazanego rozporządzenia, tym bardziej, że jeśli norma prawna wskazuje na uprawnienie to oznacza, że nie zabrania. Skorzystanie zatem z tego uprawnienia wobec wszystkich oferentów byłoby realizacją dyspozycji art. 134 ustawy o świadczeniach. Samo składanie oświadczeń przez oferentów o spełnieniu warunków wynikających z zarządzenia 83/2011/DSOZ było niewystarczające. Po otwarciu ofert należało zażądać przedłożenia odpowiednich dokumentów, zgodnie z oświadczeniami a nie tak jak uczyniła komisja, podmieniać oferty, powołując się niejako na uzupełnienia braków formalnych. Zdaniem skarżącej w tej sprawie doszło do przekroczenia uprawnień organu bowiem umożliwił on niektórym oferentom zamianę ofert po upływie terminu ich składania. Sam fakt dopuszczenia do złożenia nowej oferty po terminie i niezgodnie z dyspozycją § 17 zarządzenia nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ powoduje niezachowanie zasady równego traktowania i powinno skutkować unieważnieniem konkursu w myśl art. 150 ust.1 pkt 5 w/w ustawy, ponieważ nastąpiła istotna zmiana okoliczności powodująca, że prowadzenie postępowania lub zawarcie umowy nie leży w interesie ubezpieczonych, czego nie można było wcześniej przewidzieć. Nie czyniąc tego organ naruszył zasadę równego traktowania oferentów. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – jt.Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Mając powyższe kryteria na uwadze a także uwzględniając w myśl art. 153 p.p.s.a. związanie Sądu wyrokiem z dnia 10 lipca 2013r. sygn. VI SA/Wa 1104/12, Sąd po przeanalizowaniu sprawy uznał, że skarga jest niezasadna. Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m. in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa NFZ, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert. Stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tego aktu. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, w myśl art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach. Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Różnice jednakże występują na etapie oceny skutków wniesienia odwołania, czy dotyczy całego rozstrzygnięcia, czy też tylko tej części rozstrzygnięcia objętego odwołaniem czyli odnoszącego się do odwołującego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12 (CBOSA), w którym Sąd stwierdził, że "odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Sądu - przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen. Jak podkreślił NSA we wskazanym wyżej wyroku, przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, które jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie jego wyniku w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści samo w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszenie tej zasady następuje bowiem nie tylko w sytuacji nieprawidłowej oceny oferty odwołującego, ale i w przypadku prawidłowej co do zasady oceny składającego odwołanie przy jednoczesnym bezpodstawnym zawyżeniu oceny konkurenta (konkurentów), wyżej sklasyfikowanego w rankingu. Sąd stwierdza zatem, że organy Funduszu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Zdaniem Sądu, organy te mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów". Na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ dokonał w trakcie prowadzonego postępowania, jak również w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnienia najistotniejszej kwestii, podniesionej także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 lipca 2013r. (sygn. VI SA/Wa 2104/12), z punktu widzenia prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, która wymagała rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej a która wymagała porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ dokonał porównania ofert z uwzględnieniem wszystkich przyznawanych punktów i z wyjaśnieniem zasadności i zasad ich przyznania poszczególnym świadczeniobiorcom w tym również ofercie skarżącej. Tym samym w ocenie sądu, organ wykazał, że wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria wynikające z zarządzenia Prezesa Funduszu nr 54/2011/DSOZ. Przy czym jak wynika z porównania przyznanej punktacji poszczególnym oferentom oferta skarżącej zajęła 8 miejsce w rankingu osiągając 45 pkt. Wyższą punktacje osiągnęły oferty :NZOZ "A.-M." Centrum Usług Pielęgniarsko-Lekarskich, NZOZ Centrum Medyczne "B." B.D., NZOZ Przychodnia Lekarska M., NZOZ Centrum Opieki i Rehabilitacji "Z.", NZOZ Zakład Usług Pielęgniarskich "A.", Szpital Powiatowy w R., (przedział punktowy 60,000 do 62,500) ze względu na pozytywne odpowiedzi na pytania : 1.1.1.2 ankiety –"Czy świadczenia realizowane są przez pielęgniarkę z co najmniej 2-letnim doświadczeniem w pracy w opiece w środowisku domowym, w tym w domu pomocy społecznej na stanowisku pielęgniarki?" , oraz 1.3.1.1. – "Czy Oferent posiada certyfikat Monitorowania Jakości ważny w dniu zawarcia umowy?", 1.3.1.2 ankiety – "Czy oferent posiada certyfikat ISO w zakresie usług medycznych, ważny w dniu zawarcia umowy?", na które skarżąca w ofercie odpowiedziała negatywnie uzyskując tym samym 0 pkt za te pytania. Skarżąca podnosi jednak w skardze, że przeprowadzona przez organ weryfikacja ofert pod kontem prawdziwości złożonych oświadczeń na moment końcowej daty ich składania w wypadku dwóch wskazanych wyżej oferentów jest nieprawidłowa, gdyż zawarli oni w ofercie nieprawdziwe dane, co zgodnie z art. 149 § 1 pkt 2 ustawy winno spowodować odrzucenie tych ofert. Nieprawdziwość podanych informacji dotyczyła doświadczenia personelu medycznego zgłoszonego w ofercie wobec udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytanie 1.1.1.2. "Czy świadczenia realizowane są przez pielęgniarkę z co najmniej 2-letnim doświadczeniem w pracy w opiece w środowisku domowym, w tym w domu pomocy społecznej na stanowisku pielęgniarki?" -podczas gdy w istocie zdaniem skarżącej pielęgniarki nie posiadały 2 letniego wymaganego stażu. Tym samym odpowiedz na to pytanie udzielona przez wskazanych oferentów była nieprawdziwa. A zatem umożliwienie przez organ niektórym oferentom złożenia po terminie nowych ofert powoduje niezachowanie zasady równego traktowania i powinno skutkować unieważnieniem konkursu. We wskazanym zakresie sad nie podziela zarzutu skarżącej. Z akt sprawy oraz uzasadnienia skarżonej decyzji wynika w sposób jednoznaczny, iż w złożonych przez dwóch oferentów ofertach pojawiły się rozbieżności między ankietą a częścią szczegółową oferty, sprowadzającą się do ujęcia w części szczegółowej oferty pielęgniarek nie spełniających kryterium, o którym mowa w/w pkt 1.1.1.2. ankiety Komisja jednak wezwała w/w podmioty do złożenia w tym zakresie wyjaśnień, co należy uznać za prawidłową czynność. Na skutek tego wezwania obydwaj oferenci złożyli wyjaśnienia a w wypadku NSOZ "A." aby usunąć wszelkie wątpliwości podmiot naniósł stosowne poprawki na formularz ofertowy przedstawiając takowy wraz z naniesionymi poprawkami (oświadczenie z 20 grudnia 2011r.). Poprawki i wyjaśnienia w wypadku obydwu oferentów sprowadzały się do usunięcia z części szczegółowej oferty wskazanych tam pielęgniarek, które nie spełniały kryterium 2 letniego stażu w pracy w opiece w środowisku domowym, w tym w domu pomocy społecznej. Usunięcie wskazanych rozbieżności nie spowodowało jednak, iż odpowiedz na pytanie ankietowe 1.1.1.2 uległą zmianie. W dalszym ciągu w wypadku obydwu podmiotów byłą ona bowiem pozytywna, gdyż jak wynika z części szczegółowej oferty obydwa podmioty zatrudniają pielęgniarki o wymaganym stażu. Wskazanej rozbieżności zdaniem Sądu nie można uznać za podanie nieprawdziwych danych, które winno skutkować odrzuceniem oferty. Należy bowiem podkreślić, że rozbieżność to sprzeczność informacji zawartych np. w treści oferty, co do tej samej okoliczności a co za tym idzie nie można jej uznać za jednoznaczne wskazanie nieprawdziwych danych. Tym samym prawidłowo Komisja w tym zakresie wskazanym podmiotom przyznała stosowne punkty. Podnieść w tym miejscu również wypada, że w identyczny sposób Komisja potraktowała również i innych oferentów u których ujawnione zostały podobne rozbieżności w tym również i samą skarżąca bowiem w ofercie złożonej przez skarżącą (NZOZ "M.") ujawniona została również rozbieżność między częścią ankietową a wykazem personelu w zakresie pkt 1.1.1.1. ankiety i wskazanej w wykazie osoby Pani E.C.. Wyjaśnienia złożone przez skarżącą (pismo z 20 grudnia 2011r.) w tym zakresie zostały przyjęte przez Komisję podobnie jak w wypadku innych oferentów. Nie ma racji skarżąca podnosząc, że organy błędnie rozumieją znaczenie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 15 grudnia 2004r. Jak bowiem sama skarżąca wskazuje przepis ten nie obliguje organu lecz daje mu możliwość podjęcia decyzji o żądaniu od oferentów składania wyjaśnień czy przeprowadzania kontroli. Ma on zatem charakter uprawnienia z którego, co należy zgodzić się ze skarżącą, organ winien korzystać nie tylko w wypadku podejrzenia nieprawidłowości ale także profilaktycznie. Nie oznacza to jednak, że w każdym postepowaniu czynności takie winny być podejmowane. Tym samym z faktu, że w niniejszej sprawie Komisja prowadząca postępowanie konkursowe nie skorzystał z tego uprawnienia, szczególnie, że jak wynika z uzasadnienia decyzji nie miała ona podejrzeń w zakresie występowania nieprawidłowości u któregokolwiek z oferentów a nadto przedłużyłoby to proces zakończenia konkursu, co mając na względzie okres w którym odbywał się konkurs (koniec 2011r.) spowodowałoby opóźnienie w zawarciu umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej a tym samym pozbawiłoby de facto pacjentów w początkowym okresie roku 2012 możliwości korzystania ze świadczeń zdrowotnych. Powyższe zdaniem sądu przesadza, że nie można czynić organowi zarzutu, że w danym postępowaniu nie skorzystał z możliwości podjęcia czynności kontrolnych. Zdaniem Sądu nie doszło w niniejszej sprawie również, jak twierdzi skarżąca, do przekroczenia uprawnień Komisji Konkursowej, na skutek umożliwienia niektórym oferentom zamiany ofert po terminie ich składania i niezgodnie § 17 Zarządzenia nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ. Zdaniem Sądu, na co wskazano powyżej, Komisja prawidłowo wezwał oferentów do złożenia wyjaśnień w momencie, gdy ustaliła, że niektóre z ofert zawierają w swej treści sprzeczne informacje (między ankietą a częścią szczegółową oferty), co zasadnie mogło budzić wątpliwości a co niewątpliwie miało znaczenie przy rozpoznawaniu złożonych ofert i przyznawaniu punktów. Sprzeczności te zostały wyjaśniona przez wezwanych oferentów w tym również NZOZ Centrum Medyczne "B." B.D. i NZOZ "A.", co jednak w istocie nie zmieniło treści oraz odpowiedzi na pytania oferty, gdyż w dalszym ciągu oświadczenia tych dwóch oferentów dot. posiadania pielęgniarek o przynajmniej dwu letnim stażu były prawdziwe. Natomiast fakt, iż jeden z oferentów dla przejrzystości przedłożył wyjaśnienia również w formie poprawionej oferty nie oznacza, iż organ umożliwił mu zamianę oferty, jak zdaje się sugerować skarżąca w skardze. W postępowaniu rozpoznawana była bowiem oferta z uwzględnieniem wyjaśnień a nie nowa oferta. Sąd wskazuje również w tym miejscu, że zgodnie z § 13 Zarządzenia 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ wskazane zostało jakie elementy winna zawierać oferta złożona w formie pisemnej i takie też elementy zawierały zarówno oferta odwołującej się jak też wszystkie oferty, które w wyniku przeprowadzonego konkursu ofert zostały wybrane i nie były one uzupełniane w rozumieniu § 17 w/w Zarządzenia Prezesa NFZ po upływie terminu składania ofert. Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu, organ nie naruszył art. 134 ustawy o świadczeniach, ponieważ zapewnił równe traktowanie wszystkim oferentom w tym również skarżącej, biorących udział w przedmiotowym postępowaniu, oferty porównał zgodnie ze wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach, a także w oparciu o ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów. W związku z powyższym, Sąd uznał, że organ prawidłowo uznał, że postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach. Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania, w sposób prawidłowy poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. W ocenie Sądu, organy dokonały także analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie tj. porównania oferty skarżącego i oferentów których oferty zostały wybrane do zawarcia umowy, wskazały wyliczenie punktów przypadających na dane kryteria oraz szczegółowo wskazały także, z jakimi okolicznościami, przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny, wiążą się określone ilości punktów, oraz jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru oferty. Sąd uznał również, że zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest prawidłowa, zgodna z art. 7, 8, 9, 10, art. 77 § 1 k.p.a., czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odpowiadające w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.