VI SA/Wa 2855/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Q. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę W dniu 9 lutego 2024 roku funkcjonariusz Policji przeprowadził w W. na [...] 54 kontrolę drogową pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], oznakowanego jako taksówka, którego kierowcą był A. K.. Z treści sporządzonego z czynności kontrolnych protokołu oraz notatki urzędowej wynika, że w toku przedmiotowej kontroli kierowca nie przedstawił do kontroli oryginału wypisu [...] z licencji [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wydanej dla Q. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej też jako "Skarżąca", "Spółka" lub "Strona"). Protokół z kontroli wraz z załącznikami został przekazany przez Komendę Policji [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego (dalej też jako "organ I instancji" lub "WITD"), który z kolei pismem z dnia 20 marca 2024 roku, zawiadomił Skarżącą o wszczęciu wobec niej z urzędu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1539, dalej w skrócie jako "u.t.d."). W toku postępowania WITD uzyskał informację z Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta W., że Skarżąca, na dzień kontroli, posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wydaną w dniu 6 lutego 2023 r. (udzieloną w trybie zmiany licencji nr [...] z dnia 22 lutego 2022 r.) o nr [...] a kontrolowany pojazd do tejże licencji zgłoszony a także posiadał ważny wypis z licencji. Z kolei Skarżąca zwróciła się do WITD z wnioskiem o wystąpienie do Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji o przesłanie danych pasażera kursu a także wezwanie pasażera oraz kierowcy do złożenia zeznań, celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Powyższe postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] maja 2024 roku decyzji o numerze [...], którą nałożono na Stronę karę pieniężną w wysokości pięćset złotych za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym - za każdy dokument, na podstawie art. 87 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego Skarżąca wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej też jako "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "GITD"), zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną ocenę wartości dowodowej protokołu, przez przyjęcie, że protokół stanowi ważny i wiarygodny dokument urzędowy oraz oparcie wydania decyzji wyłącznie na protokole. Dodatkowo Strona zarzuciła, że materiał sprawy jest niepełny, a przede wszystkim nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie faktu, że można uznać ją za podmiot wykonujący przewóz drogowy. Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] lipca 2024 roku, nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a."), art. 4 pkt 1 i 22, art. 5b ust. 1, art. 87 ust. 4 oraz art. 92a ust. 1,3, 7 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 1.12 załącznika nr 3 do ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2024 roku. W skardze na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Strona zarzuciła naruszenie: - art. 76 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, oraz art. 12 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż została ona wydana bez wnikliwego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i nie uwzględnieniu słusznego interesu strony, w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie w czyim imieniu wykonywany był kontrolowany przejazd, braku wyjaśnienia, w oparciu o jaki stosunek prawny kierujący miałby wykonywać przedmiotowy przewóz w imieniu skarżącego (w tym zakresie oparcie się wyłącznie na protokole kontroli), braku wyjaśnienia zasad działalności aplikacji, - art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstaw decyzji, ustalonych faktów, oceny dowodów, a przede wszystkim niewyjaśnienie dlaczego organ pierwszej instancji nie wykazał inicjatywy dowodowej w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia relacji łączących Stronę oraz na czyją rzecz oraz co stało się z ewentualnie otrzymanym wynagrodzeniem za przedmiotowy przejazd, a także ustalenia formy współpracy kierowcy ze Spółką i czy taka współpraca w ogóle miała miejsce. Mając na względzie powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a.") Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nie naruszają przepisów prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały bowiem przesłanki do wymierzenia Spółce kary za brak wyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. Otóż w myśl art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Jednocześnie w myśl art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12000 złotych za każde naruszenie. Stosownie z kolei do treści art. 92a ust. 7 pkt 1 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9. Zgodnie z lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. brak wyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d., sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dokument a takim dokumentem, jak wyżej wyjaśniono, jest także między innymi wypis z licencji. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy zebrany w sprawie materiał dowodowy, był wystarczający do zastosowania w stosunku do Skarżącej sankcji wynikającej z przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów zasadnie uznały organy obu instancji, że to Spółka była wykonawcą przewozu drogowego w dniu 9 lutego 2024 roku w Warszawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że zatrzymany do kontroli pojazd służył do wykonywania przewozów drogowych osób taksówką, o czym świadczy oznaczenie pojazdu jako taksówki poprzez umieszczenie wymaganej lampy na dachu pojazdu oraz oznaczenie pojazdu numerem bocznym [...], odpowiadającym numerowi licencji udzielonej Skarżącej. Ustalenia powyższe potwierdzają między innymi zdjęcia znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Dodatkowo z pisma Urzędu W. z dnia 29 marca 2024 roku wynika, że Skarżąca posiada licencję o numerze [...] (udzieloną w trybie zmiany poprzedniej licencji o numerze [...]) na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a kontrolowany pojazd marki [...] o nr rej. [...] był zgłoszony do tej licencji. Tym samym nie można zgodzić się ze Skarżącą, że GITD niewystarczająco wyjaśnił podstawy decyzji, ustalonych faktów, a przede wszystkim nie wyjaśnił dlaczego nie wykazał inicjatywy dowodowej w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia czy kierowca przyjął kurs danym pojazdem, a jeżeli tak to w jaki sposób, czy pobrał z tego tytułu opłatę, a jeżeli tak to w jakiej wysokości, w jaki sposób oraz na czyją rzecz oraz co stało się z ewentualnie otrzymanym wynagrodzeniem. Wskazania wymaga, że w niniejszej sprawie kara pieniężna nie została nałożona na skarżącą Spółkę za wykonanie zarobkowego przewozu osób bez posiadania licencji, lecz za niewyposażenie kierowcy w wypis z posiadanej przez skarżącą licencji, w sytuacji gdy pojazd poruszał się po drodze będąc oznakowanym jako taksówka, a więc pojazd służący do zarobkowego przewozu osób. Okoliczność, że sporny pojazd służył do zarobkowego przewozu osób w imieniu i na rachunek Skarżącej potwierdza także zapis protokołu kontroli podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę pojazdu, z którego wynika, że Skarżąca jest przedsiębiorcą, który wykonuje spornym pojazdem przewóz. W ocenie Sądu sam protokół kontroli, sporządzony w niniejszej sprawie, zarówno co do treści jak i formy nie budzi przy tym żadnych wątpliwości odnośnie do zapisanych w nim treści i koresponduje z pozostałym materiałem dowodowym. Nadmienić należy, ze protokół jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Dowód z dokumentu urzędowego - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, to jest funkcjonariuszy i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 378/09). Sąd podkreśla, że ustalenia faktyczne utrwalone w protokole kontroli nie są niepodważalne, jednak nie jest wystarczające do ich podważenia jedynie poddanie w wątpliwość tych ustaleń, bez przedstawienia przekonywującego dowodu przeciwnego, pozwalającego na zanegowanie prawdziwości stwierdzeń zawartych w protokole kontroli. Wbrew stanowisku skarżącej, organy nie miały obowiązku przeprowadzenia dodatkowych dowodów (w tym dowodów, o których mowa w art. 76 § 3 k.p.a., czyli dowodów przeciwko treści dokumentu urzędowego) na okoliczności stwierdzone już w trakcie kontroli. W szczególności nie był konieczny dowód z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka, skoro okoliczności istotne dla ustalenia podmiotu realizującego przewóz zostały wskazane w protokole kontroli, który został przez tegoż kierowcę podpisany bez wnoszenia uwag. Zbędny byłby również dowód z wyjaśnień przedstawiciela Skarżącej w charakterze strony, skoro w toku postępowania administracyjnego miała ona możliwość przedstawiania swojego stanowiska, a mimo to nie wskazała dowodów i argumentów, które skutecznie podważałyby wiarygodność dowodów zebranych w trakcie kontroli drogowej. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Zatem dowód z przesłuchania stron jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), może bowiem być przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku" pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przez wyczerpanie środków dowodowych należy rozumieć sytuację, w której organ administracji publicznej zgromadził i ocenił wyczerpująco cały materiał dowodowy zgodnie z regułami określonymi w Kodeksie, lecz mimo tego pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne sprawy. Z kolei brak środków dowodowych oznacza taką sytuację, w której organ administracji publicznej i strony postępowania nie dostarczyły dowodów niezbędnych do stwierdzenia istnienia lub nieistnienia faktów istotnych dla załatwienia sprawy lub przeprowadzenie dowodu na takie okoliczności faktyczne stało się niedopuszczalne, np. świadek skorzystał z prawa odmowy zeznań (p. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2024). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją typizowaną w art. 86 k.p.a., gdyż przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe w pełni pozwoliło na ustalenie wszystkich relewantnych okoliczności faktycznych niezbędnych do stwierdzenia istnienia faktów istotnych dla załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, skoro Skarżąca, chcąc uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, nie przedłożyła organom inspekcji transportu drogowego, żadnych dokumentów wyłączających jej odpowiedzialność administracyjną, zatem organy te obowiązane były jedynie zgromadzić dowody potwierdzające zaistnienie zdarzenia, z którym przepis prawa wiąże ową odpowiedzialność administracyjną i ocenić ich moc dowodową w kontekście całości zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 76 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem materiał dowodowy, na którym organy oparły swoje rozstrzygnięcie był wyczerpujący i pozwalał na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy. W ocenie Sądu, organ dostatecznie wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i ocenił je bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji nie doszło również do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady informowania stron (art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a.). Naruszenie natomiast zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), nie mogło mieć istotnego wpływu na wyjaśnienie sprawy zwłaszcza, że przepisy k.p.a. przewidują odrębne środki przysługujące stronom postępowania administracyjnego do eliminacji bezczynności i przewlekłości w działaniach organów. Ponadto Sąd zgadza się ze stanowiskiem GITD, zgodnie z którym w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Analizując treść przytoczonego powyżej przepisu art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., stwierdzić należy, że dla uwolnienia się podmiotu wykonującego przewóz drogowy od odpowiedzialności, wymagane jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu tego podmiotu na powstałe naruszenie oraz niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności, które do powstania tegoż naruszenia doprowadziły. Powołana regulacja ma przy tym charakter wyjątkowy i dotyczy sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć określonych zdarzeń stanowiących naruszenie prawa. Wykazanie okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 ww. ustawy należy do przedsiębiorcy. Powinien on wykazać, że uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać przy prawidłowej organizacji przewozu, a jedynie wskutek nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od niego okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Skarżąca tymczasem nie wykazała w toku postępowania w żaden sposób, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a samo naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Reasumując Sąd stwierdził, że organy dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do omówionych powyżej przepisów prawa materialnego, co skutkowało uprawnionym stwierdzeniem naruszenia prawa polegającego na niewyposażeniu kierowcy w wypis z licencji, za które została na Skarżącą nałożona kara pieniężna w prawidłowej wysokości 500 złotych. W konsekwencji, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.