VI SA/Wa 288/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wpisu informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej organ, SKO) w [...], działając na podstawie art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) w związku z art. 17 pkt 1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a także art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. odmawiającą J. D. (dalej skarżąca) dokonania wpisu informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej na okres 24 miesięcy; decyzję tę Prezydent [...] wydał na podstawie art. 104 w zw. z art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm., dalej sdg. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ podał w szczególności, że zgłoszeniem z dnia [...] października 1990 r. skarżąca wniosła o wpisanie działalności gospodarczej do ewidencji, wskazując miejsce jej prowadzenia: sklep położony przy ul. [...] w [...], a datę rozpoczęcia – [...] października 1990 r. W oparciu o ten wniosek, w dniu [...] października 1990 r., Prezydent [...] poświadczył skarżącej wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...]; w dniu [...] listopada 2006 r. nadano nowy numer – [...]. W dniu [...] października 2008 r. skarżąca zgłosiła do Wydziału Działalności Gospodarczej i Zezwoleń [...] informację o zawieszeniu wykonywania ww. działalności gospodarczej z dniem [...] października 2008 r. na okres 24 miesięcy. Natomiast w dniu [...] października 2010 r. (data wpływu pisma do Urzędu [...]) wniosła o wpis do ewidencji informacji o zawieszeniu powyższej działalności gospodarczej od dnia [...] października 2010 r. na dalsze 24 miesiące, wskazując (w tym piśmie/wniosku z dnia [...] października 2010 r. – data własna), iż wznowienie przez nią działalności gospodarczej związane jest z zakończeniem sprawy sądowej dotyczącej wykupienia lokalu, w którym prowadziła działalność. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Prezydent [...] wezwał skarżącą do zgłoszenia informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej zawieszonej od dnia [...] października 2008 r.; wezwanie to zostało jej doręczone [...] listopada 2010 r. Ww. decyzją z dnia [...] października 2010 r. odmówił zaś skarżącej dokonania wpisu informacji o zawieszeniu wykonywania przez nią działalności gospodarczej na okres dalszych 24 miesięcy, począwszy od dnia [...] października 2010r., podnosząc w uzasadnieniu, że ustawodawca wskazuje 24-miesięczny okres zawieszenia. Następnie organ wskazał, że w odwołaniu od powyższej decyzji, powołując się na toczący się spór sądowy w kwestii nabycia lokalu, w którym prowadzona była działalność, skarżąca oświadczyła, iż "nie ma warunków na wznowienie działalności, a wyrejestrować jej nie ma zamiaru, gdyż zamierza ją wznowić i dalej prowadzić". Według skarżącej w ustawie nie ma "ograniczenia wyłącznie do jednego okresu zawieszenia trwającego od 1 miesiąca do 24 miesięcy (...)". Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, organ II instancji podniósł m.in., iż analiza przepisów art. 14a ust. 1 oraz art. 14a ust. 5-6 ww. ustawy sdg wskazuje, że prawo do zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej jest uprawnieniem przedsiębiorcy i od niego zależy czy z przysługującego uprawnienia skorzysta. Nie jest to jednak uprawnienie bezwarunkowe i przysługujące każdemu przedsiębiorcy. Po pierwsze, zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej może wyłącznie przedsiębiorca niezatrudniający pracowników. Po drugie, zarówno okres zawieszenia, jak i bieg zawieszenia, został przez ustawodawcę ściśle określony. Minimalny termin zawieszenia wynosi 1 miesiąc, co oznacza, że niewykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej przez okres krótszy niż miesiąc nie jest w ogóle kwalifikowane przez ustawodawcę jako zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej. Bieg terminu zawieszenia wykonywania działalności rozpoczyna się od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorcę, bez względu na datę jaka została przez niego określona w składanym zgłoszeniu. Termin ten biegnie do dnia wznowienia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, tj. do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, nie dłużej jednak niż 24 miesiące, co z kolei oznacza, że termin ten jest terminem prawa materialnego i nie może być przedłużany na dalszy okres przekraczający ustawowe 24 miesiące, o co wnosiła skarżąca. Organ odwoławczy podkreślił też, że z przepisów dotyczących zawieszenia działalności gospodarczej wynika jednoznacznie, iż zawiesić można wyłącznie "wykonywanie działalności gospodarczej", nie można zaś zawieszać działalności, która już wcześniej została zawieszona. Ponownie zawiesić można działalność wznowioną. Ustawodawca, ustanawiając ramy okresu zawieszenia oraz skutki prawne niezgłoszenia wznowienia wykonywania działalności gospodarczej polegające na wykreśleniu z urzędu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, przyjmuje, że przeszkoda skutkująca zawieszeniem działalności gospodarczej nie może mieć charakteru trwałego, bo wówczas traci sens wykonywanie działalności gospodarczej jako celowego i zorganizowanego ciągu czynności. Trwałość przeszkody oznacza bowiem, że wraz z upływem czasu nie da się jej usunąć. Na powyższą decyzję SKO skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, wnosząc o "uchylenie odmowy i zarządzenie wpisu w EDG [...] o zwieszeniu wykonywania działalności gospodarczej zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz o przesłuchanie w tej sprawie (...) męża J. D. (...)". W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. SKO podtrzymało decyzję Prezydenta [...] opartą na błędnej interpretacji faktów. Prowadzona przez nią działalność gospodarcza została "faktycznie zawieszona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami już w 1991 roku poprzez zgłoszenie w Urzędzie Skarbowym [...]". Po nowelizacji ustawy o działalności gospodarczej pracownica Urzędu [...] przekonała skarżącą, że należy złożyć stosowny wniosek o zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej. Czynności tej skarżąca dokonała stosownie do informacji uzyskanej przez jej męża od pracownika Urzędu. Według tej informacji czas trwania jednorazowego zawieszenia to maksimum 24 miesiące. Jednocześnie mąż skarżącej został poinformowany, że po upływie 24 miesięcy będzie można złożyć kolejny wniosek o dalsze zawieszenie prowadzonej działalności. Brał bowiem pod uwagę prowadzone postępowanie sądowe związane z wykupieniem lokalu, w którym prowadzona była działalność gospodarcza i co warunkowało jej wznowienie. Skarżąca nie może wznowić działalności gospodarczej z uwagi na niezrealizowanie przez Urząd [...] przyrzeczenia o sprzedaży lokalu, w którym działalność ta była prowadzona, i w którym - po wykupieniu i wykonaniu modernizacji – skarżąca zamierzała nadal prowadzić działalność. W tej sprawie toczy się postępowanie sądowe. Skarżąca nadal - z winy tego Urzędu - nie ma warunków do wznowienia działalności, a wyrejestrowywać jej nie zamierza, gdyż ma zamiar wznowić prowadzenie działalności gospodarczej. Zmuszanie jej obecnie do wznowienia działalności jest niemożliwe do zrealizowania, gdyż nie ma jej gdzie prowadzić. Składanie wniosku o wznowienie działalności, a za chwilę wniosku o jej zawieszenie, stwarza fikcję przestrzegania prawa. Ustawodawca określił czas zawieszenia trwający od 1 miesiąca do 24 miesięcy, traktując ten przedział jako jednorazowy okres zawieszenia, jednak nie wskazał, że jest to jednorazowe uprawnienie przedsiębiorcy. Ustawa nie zabroniła dokonania kolejnego zawieszenia prowadzonej działalności. Skarżąca nie zgodziła się też z argumentacją organu, że zawiesić można wyłącznie wykonywanie działalności gospodarczej, a nie działalności, która już wcześniej została zawieszona. Uważa, że dopuszczalne są kolejne zawieszenia na czas od 1 miesiąca do 24 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skargę w niniejszej sprawie należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja organu z dnia [...] grudnia 2010 r. i utrzymana nią w mocy ww. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. nie naruszają prawa. W przepisach art. 14a ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (sdg), które stanowią materialnoprawną podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, począwszy od 20 września 2008 r. (data dodania art. 14a do ustawy sdg), ustawodawca dopuścił możliwość zawieszenia przez przedsiębiorcę (niezatrudniającego pracowników) wykonywania działalności gospodarczej. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej oznacza zaprzestanie jej (przerwanie) przez przedsiębiorcę na określony czas (zaprzestanie czasowe). Okres zawieszenia zatem, to czas przerwy w wykonywaniu działalności gospodarczej. Przerwa ta posiada jednak ustawowe granice, których nie można przekroczyć. Przepis art. 14a ust. 1 sdg ustala bowiem ramy czasowe zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, przewidując możliwość tego zawieszenia "na okres od 30 dni do 24 miesięcy (...)". Oznacza to, że okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej nie może być krótszy niż 30 dni ani dłuższy niż 24 miesiące. W konsekwencji tak zakreślonych granic zawieszenia działalności gospodarczej przedsiębiorca może zawieszać jej wykonywanie nawet kilkakrotnie, jednak każdy okres zawieszenia ma ustawowe granice; w myśl powyższego nie może być dłuższy niż 24 miesiące (ani krótszy niż 30 dni). Maksymalny okres zawieszenia – 24 miesiące, został więc przez ustawodawcę ściśle określony (tak samo jak minimalny termin 30 dni, który oznacza, że niewykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej przez krótszy okres nie jest kwalifikowane jako zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej) i jako termin prawa materialnego nie podlega wydłużeniu. Chcąc korzystać z prawa do kilkakrotnego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca winien mieć na uwadze, że jest co do tego ograniczony ww. warunkami zawieszenia; przede wszystkim wskazany przez niego okres zawieszenia ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia ograniczeń czasowych, obowiązujących przy korzystaniu z tej instytucji prawnej. Nadto zawieszenie dotyczy wykonywania działalności gospodarczej, zatem może nastąpić wyłącznie po jej podjęciu, czyli w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy sdg; w świetle tego przepisu działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa (...), a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W uwarunkowaniach stanu faktycznego sprawy niniejszej organ słusznie zauważył, że nie można zawieszać działalności gospodarczej, która już wcześniej została zawieszona, gdyż ponownie zawiesić można tylko działalność wznowioną. Tymczasem skarżąca nie zgłosiła organowi ewidencyjnemu informacji o wznowieniu tej działalności, przed upływem dozwolonego/maksymalnego 24-miesięcznego ustawowego terminu jej zawieszenia, tylko wnioskowała wpis do ewidencji informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej na dalsze 24 miesiące – począwszy od [...] października 2010 r. (data upływu poprzedniego 24-miesięcznego okresu zawieszenia tej działalności, tj. od [...] października 2008 r. do [...] października 2010 r.). Jednakże wniosek ten nie znajduje uzasadnienia w treści ww. art. 14a ustawy sdg, z którego to przepisu wynika możliwość zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, ale tylko w sytuacji, gdy jest ona wykonywana, a nie – jak w tej sprawie – wcześniej zawieszona na maksymalny, przewidziany ustawą okres, który upłynął, i nie wznowiona. Dlatego nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu odmawiające skarżącej dokonania żądanego przez nią wpisu informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej na podstawie ww. wniosku (z [...] października 2010 r.). Organ miał prawo tak postąpić, a to wobec nie wznowienia tej działalności przez skarżącą i upływu wzmiankowanego 24-miesięcznego okresu zawieszenia jej wykonywania, który z powodu ustawowego ograniczenia nie mógł ulec przedłużeniu. Zgłoszony wniosek miał więc za swój przedmiot działalność, która nie była prowadzona, zatem nie mogła podlegać zawieszeniu. Na gruncie art. 14a ust. 1 sdg, żeby przedsiębiorca mógł skorzystać z prawa do wielokrotnego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, zważywszy na przewidziany w tym przepisie maksymalny okres tego zawieszenia (24 miesiące), musiałby z jego upływem wznowić tę działalność, nawet na bardzo krótki okres i dopiero wtedy (po tym wznowieniu) znowu ją zawiesić na dowolny, następny okres – jednak mieszczący się w granicach tego przepisu. Warunkiem wielokrotnego zawieszania działalności gospodarczej jest niedopuszczenie do wykreślenia przedsiębiorcy z ewidencji działalności gospodarczej, co nastąpi m.in. w przypadku, gdy przedsiębiorca nie zgłosił informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zgłoszenia informacji o zawieszeniu wykonywania tej działalności (por. przepis art. 7e ust. 1 pkt 5 ustawy z 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej – Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm., przy czym, stosownie do ust. 1a tego przepisu, warunkiem wykreślenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jest w tym przypadku uprzednie pisemne wezwanie i wyznaczenie dodatkowego trzydziestodniowego terminu na dokonanie zgłoszenia informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej). W świetle powyższego, wniosek o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej odgrywa, przy zamiarze dalszego jej zawieszenia, istotną rolę. Przede wszystkim wznowienie działalności gospodarczej kończy etap zawieszenia, umożliwiając przedsiębiorcy powrót do wykonywania działalności gospodarczej, którą dopiero wówczas może ponownie zawiesić. Z uwagi zaś na fakt, iż zarówno zawieszenie, jak i wznowienie, następuje na wniosek przedsiębiorcy, nawet po upływie ustawowego, maksymalnego 24-miesięcznego terminu zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej jej wznowienie nie nastąpi automatycznie. W konsekwencji sytuacja braku tego wznowienia uniemożliwi z jednej strony ponowne zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, a z drugiej doprowadzi do wykreślenia wpisu tej działalności do ewidencji. Skoro skarżąca nie wznowiła zawieszonego uprzednio wykonywania ww. działalności gospodarczej, a okres tego zawieszenia upłynął, to w myśl powyższych wywodów nie ma prawnych warunków, żeby mogła skutecznie wnioskować wpis informacji o zawieszeniu wykonywania tej działalności na kolejny okres. W tym stanie rzeczy odmowa dokonania wnioskowanego wpisu jest zasadna. Argumentacja skargi nie podważa w żaden sposób podjętego przez organ rozstrzygnięcia w sprawie; jest natomiast wyrazem polemicznych zapatrywań skarżącej na kwestie objęte tym rozstrzygnięciem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.