VI SA/Wa 2888/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. S.A. z siedzibą w W. na pismo Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do przedstawionego projektu zmiany warunków zapewnienia hurtowego dostępu do sieci postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej F. S.A. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. F. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z 23 sierpnia 2024 r. nr [...], w którym zgłosił uwagi i zastrzeżenia do przedstawionego przez skarżącą projektu zmiany oferty polegającej na zmianie warunków zapewnienia hurtowego dostępu do sieci Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa (dalej: "POPC") zrealizowanych w ramach projektów dofinansowanych z POPC, określonych w Ofercie Ramowej Dostęp Telekomunikacyjny do Sieci Szerokopasmowej Wykonanej z Wykorzystaniem Środków Przyznanych w Ramach Działania 1.1 POPC Drugi, Trzeci i Czwarty Konkurs (dalej: "Oferta"). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 52 ust. 6 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 187, str. 1 ze zm.; dalej: ‘GBER") w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 733 ze zm.) poprzez: a) odmowę akceptacji zmiany oferty hurtowej F. pomimo ustalenia przez F. cen za usługę dostępu hurtowego dla opcji usługi BSA poziom Ethernet 1 500:1 000 Mbps zgodnie z zasadami ustalania cen określonymi przez krajowy organ regulacyjny, tj. Prezesa UKE w rekomendacji Prezesa UKE dotyczącej zasad dostępu hurtowego do sieci zrealizowanych w ramach drugiego i trzeciego konkursu POPC², b) odmowę akceptacji zmiany oferty hurtowej F. pomimo, iż art. 52 ust, 6 GBER oraz wydane w oparciu o GBER wymagania dla podłączenia gospodarstw domowych stanowiące załącznik do umowy o dofinansowanie w drugim i trzecim konkursie POPC oraz przygotowanych przez Instytut Łączności wymaganiach dla podłączenia gospodarstw domowych stanowiących integralną część warunków konkursowych POPC oraz będących załącznikiem do umowy o dofinansowanie w czwartym konkursie POPC zobowiązują Prezesa UKE do zgłoszenia uwag i zastrzeżeń w sposób umożliwiający beneficjentowi pomocy publicznej ich uwzględnienie w finalnej treści oferty hurtowej, 2) art. 58 ust. 3a GBER w związku z art. 52 ust. 6 GBER poprzez odmowę akceptacji zmiany oferty hurtowej F. w oparciu o kryteria niewynikające z art, 52 ust.6 GBER oraz z Zasad dostępu hurtowego. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak kognicji sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wyjaśnił, że ocena oferty beneficjenta nastąpiła na podstawie umownych postanowień "Wymagań dla podłączenia gospodarstw domowych do drugiego i trzeciego konkursu w ramach działania 1.1.POPC" oraz "Wymagań dla podłączenia gospodarstw domowych, Gminnych Ośrodków Kultury i Ochotniczych Straży Pożarnych do czwartego konkursu w ramach działania 1.1. POPC" (załącznika do umów o dofinansowaniu), a nie na podstawie ustawowych zadań Prezesa UKE. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 lutego 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 3511/24, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), odrzucił skargę skarżącej na pismo Prezesa UKE z 23 sierpnia 2024 r., uznając, że ww. pismo nie spełnia cech aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Nie stanowi ono bowiem władczego aktu działania administracji, który zmierza do wywołania konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w stosunku do określonego adresata. Na skutek wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej od ww. postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1038/25 uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, że ze stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia nie wynika, jakie argumenty miałyby przekonywać o tym, że wobec przyjmowanego rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz konstytutywnych cech charakteryzujących akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie prawa, zaskarżone pismo miałoby być ich pozbawione, w konsekwencji dlaczego miałoby nie podlegać kognicji sądu administracyjnego. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji odwoływał się w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia do przyjmowanego w doktrynie oraz orzecznictwie rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w tym kontekście do konstytutywnych cech aktów lub czynności, o których mowa w tym przepisie prawa, to jednak równoczesny brak odniesienia wymienionych cech do zaskarżonego aktu – co z punktu widzenia istoty sporu prawnego w sprawie było konieczne – powoduje, że tego rodzaju podejście nie może być uznane za wystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodne z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym sąd związany jest oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym postanowieniu NSA. Podkreślić należy, że wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu NSA wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania. Art. 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. W postanowieniu z 13 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1038/25 NSA wskazał, że ponownie orzekając w sprawie, Sąd pierwszej instancji wyjaśni motywy podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania tego zażąda i nie pozostawi wątpliwości, że postanowienie (art. 166 p.p.s.a.) zostało wydane po gruntownej analizie całości akt sprawy i wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości powstałych na etapie postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do ponownej oceny charakteru pisma Prezesa UKE i podstawy, na której występuje w sprawie - czy występuje w roli instytucji specjalistycznej, eksperta czy organu administracji publicznej. Sąd musi wskazać, na jakiej podstawie prawnej działa Prezes UKE w niniejszym postępowaniu, czy jego kompetencje istotnie wynikały z umowy o dofinansowanie, zawartej między POPC a skarżącą i stanowiącymi załącznik Wytycznych oraz jakie znaczenie dla sprawy ma wskazane przez Sąd pierwszej instancji porozumienie z 3 czerwca 2015 r. zawarte między Ministrem Infrastruktury i Rozwoju a Centrum Projektów Polska Cyfrowa, i uzasadni w sposób czyniący zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonując ponownie oceny charakteru zaskarżonego pisma Prezesa UKE z 23 sierpnia 2024 r., na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Odnosząc powyższy przepis na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż pismo Prezesa UKE z 23 sierpnia 2024 r. nie jest żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Ewidentnie nie jest ono decyzją ani postanowieniem wydawanym w postępowaniach wymienionych w pkt 2 - 3. Tym samym kluczową kwestią dla określenia możliwości poddania ww. pisma kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy można je uznać za określony w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z ww. przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne (niż określone w pkt 1-3 akty aniżeli decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (por. postanowienia NSA: z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96; z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97). Oznacza to, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy z jego treści wynika nałożenie na stronę skarżącą określonych obowiązków. Nałożenie ich musi przy tym wynikać z władczego działania organu przeprowadzającego kontrolę. Ponadto, istotą tych obowiązków w sferze prawa publicznego jest możliwość wyegzekwowania ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07). Użyty w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych podmiotu lub pozbawione są władczych elementów. Zaskarżone pismo Prezesa UKE z 23 sierpnia 2024 r. nie ustala jakiegokolwiek obowiązku, jak również nie umożliwia realizacji konkretnego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Prezes UKE, wydając ww. pismo, występował w roli instytucji specjalistycznej w ramach zawartego Porozumienia Trójstronnego w sprawie realizacji przez Urząd Komunikacji Elektronicznej niektórych zadań związanych z realizacją I osi priorytetowej Powszechny dostęp do szybkiego internetu Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020 zawartego w Warszawie w dniu 3 czerwca 2015 r. pomiędzy Ministrem Infrastruktury i Rozwoju a Centrum Projektów Polska Cyfrowa, a Prezesem UKE ("dalej: "Porozumienie"). Zgodnie z preambułą Porozumienia, jego celem jest określenie zadań UKE, wskazanego w Programie Operacyjnym Polska Cyfrowa na lata 2014-2020, jako instytucja specjalistyczna w obszarze cyfryzacji, niezbędnych do prawidłowej realizacji ww. programu. W § 3 pkt 3 lit. c Porozumienia wskazano, że jednym z zadań UKE w zakresie wsparcia specjalistycznego Instytucji Pośredniczącej i Instytucji Zarządzającej jest opiniowanie ewentualnych wniosków beneficjentów dotyczących zmian w projektach, w szczególności w zakresie oceny wnioskowanych modyfikacji aspektów technicznych i ekonomicznych oraz ustalenia ich wpływu na zmianę pierwotnych założeń projektu pod kątem określenia wpływu zmian na jego pierwotną ocenę oraz wybór do dofinansowania. Z takim właśnie wnioskiem z 28 czerwca 2024 r. do Prezesa UKE wystąpiła skarżąca, jako beneficjent umowy o dofinansowanie zawartej między POPC a skarżącą w zakresie zapewnienia dostępu hurtowego. Skarżąca wystąpiła do Prezesa UKE o akceptację zmiany warunków zapewnienia dostępu hurtowego do sieci zrealizowanych w ramach działania 1.1 POPC, określonych w Ofercie Ramowej - Dostęp Telekomunikacyjny do Sieci Szerokopasmowej Wykonanej z Wykorzystaniem Środków Przyznanych w Ramach Działania 1.1 POPC Drugi, Trzeci i Czwarty Konkurs, na podstawie pkt 2.2 Wymagań dla podłączenia gospodarstw domowych do drugiego i trzeciego konkursu w ramach działania 1.1 POPC oraz pkt 2.2 Wymagań dla podłączenia gospodarstw domowych, Gminnych Ośrodków Kultury i Ochotniczych Straży Pożarnych do czwartego konkursu w ramach działania 1.1 POPC, stanowiących integralną część umów o dofinansowanie zawartych pomiędzy Centrum Projektów Polska Cyfrowa a beneficjentem wyłonionym w ramach II, III i IV konkursu POPC. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że jest beneficjentem ww. projektów realizowanych w ramach drugiego i czwartego konkursu POPC. Ponadto jest operatorem Sieci POPC wybudowanych przez spółki F. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz F. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w ramach projektów dofinansowanych w trzecim konkursie POPC i realizuje obowiązki wynikające z postanowień umów o dofinansowanie w zakresie zapewnienia dostępu hurtowego, będąc jednocześnie podmiotem zobowiązanym do zapewnienia dostępu do Sieci POPC. Skarżąca wskazała, że operuje Sieciami POPC wybudowanymi w ramach projektów dofinansowanych w trzecim konkursie POPC, na podstawie umów dzierżawy zawartych ze spółkami F. [...] i F. [...] (będącymi beneficjentami umów o dofinansowanie w odniesieniu do sieci POPC-3). Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżącej, należy uznać, że na skutek zawartych umów dzierżawy z ww. dwiema spółkami skarżąca również związana jest postanowieniami tej umowy, w tym Wymaganiami. Powyższe znajduje także potwierdzenie w oświadczeniach złożonych przez Spółkę F. [...] i F. [...] w dniu 23 listopada 2023 r., w których spółki te jednoznacznie wskazały, że skarżąca jest jedynym podmiotem uprawnionym do przedstawienia Prezesowi UKE warunków zapewnienia dostępu hurtowego do sieci objętych projektami realizowanymi przez te spółki oraz świadczenia usług hurtowych. W świetle przedstawionych uwag, należy uznać, że Prezes UKE w przedmiotowej sprawie występuje w roli instytucji specjalistycznej w obszarze cyfryzacji (w zakresie wsparcia specjalistycznego Instytucji Pośredniczącej i Instytucji Zarządzającej), a nie organu administracji publicznej. Zgodnie z § 2 pkt 1 ww. Porozumienia, Prezes UKE zobowiązuje się wykonać zadania powierzone w trakcie realizacji POPC zgodnie z postanowieniami niniejszego Porozumienia, dokumentami, wskazaniami w Preambule oraz obowiązującym systemem i procedurami trybu wyboru projektów w ramach I osi priorytetowej Powszechny dostęp do szybkiego internatu POPC. W przypadku opiniowania ofert POPC, zadania (kompetencje) Prezesa UKE zostały określone w Wymaganiach, które stanowią załącznik do umów o dofinansowanie zawartych pomiędzy CPPC a beneficjentami. Zgodnie z pkt 2.2. Wymagań, Prezes UKE może w terminie 2 miesięcy zgłosić uwagi do przedstawionego projektu Oferty, w tym do zaproponowanych cen usług hurtowych (...) OSD (Operator Sieci Dostępowej), przed opublikowaniem Oferty, jest zobowiązany dostosować Ofertę do zastrzeżeń i uwag zgłoszonych przez Prezesa UKE. Zmiana Oferty wymaga każdorazowej akceptacji Prezesa UKE w trybie wskazanym powyżej. Tym samym, jak słusznie wskazał Prezes UKE w odpowiedzi na skargę, to umowa zawarta pomiędzy CPPC a skarżącą jako beneficjentem doprowadziła do powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego. Prezes UKE ocenia oferty beneficjentów na podstawie postanowień Wymagań, a nie na podstawie zadań Prezesa UKE wynikających z przepisów prawa. Podstawą zatem do opiniowania ofert hurtowych beneficjantów POPC (w tym ich zmian - co stanowiło przedmiot wniosku skarżącej z 28 czerwca 2024 r.) jest umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy CPPC a beneficjentem (skarżącą). Tym samym zaskarżone pismo Prezesa UKE pozbawione jest elementu władztwa administracyjnego znajdującego swe źródło w konkretnym przepisie prawa, zagwarantowanego zarazem możliwością stosowania środków przymusu państwowego, a więc jego działanie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, których kontrola ogranicza się do przypadków wskazanych w ustawie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, zarejestrowanego w rejestrze opłat sądowych w dniu 25 września 2024 r. pod pozycją 32134, orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.