VI SA/Wa 289/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. Sp. z o.o. (dalej powoływana jako "E." lub skarżąca) wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2011 r. o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację linii kablowej [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości W., według załączonego planu sytuacyjnego, w odległości mniejszej niż 25 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) dalej "uodp" oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Wskazał, iż przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o drogach publicznych zawiera generalną zasadę, zgodnie z którą zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności przepis ten zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1). Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 1a ww. ustawy cyt. "Przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczenia, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają". Zarządca drogi, zgodnie z art. 39 ust. 3 powołanej ustawy, cyt. "(...) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi". Zdaniem GDDKiA linia kablowa [...] jest obiektem budowlanym a zatem zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 lit. a) tabeli uodp, przy drogach krajowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane co najmniej w odległości 25,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi. Ponadto zgodnie z § 140 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), będącym przepisem techniczno - budowlanym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), cyt. "Infrastruktura liniowa napowietrzna i podziemna przebiegająca wzdłuż drogi poza terenem zabudowy powinna być usytuowana poza pasem drogowym, w taki sposób, aby: 1) nie wpływała ujemnie na system korzeniowy drzew rosnących w pasie drogowym, 2) wykopy pod tą infrastrukturą nie naruszały granicy pasa drogowego". Jednocześnie zgodnie z ust. 9 powyższego przepisu, infrastruktura powinna być lokalizowana w odległościach od drogi określonych w przepisach o drogach publicznych. Ww. okoliczności, zdaniem organu, uprawniają do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację linii kablowej [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości W., według załączonego planu sytuacyjnego. W ocenie GDDKiA, dokonując wyważenia słusznego interesu strony oraz interesu społecznego należało dać ostatecznie pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu. Organ zaznaczył przy tym, że nowelizacja art. 39 ustawy o drogach publicznych, wprowadzona ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), zakładała uelastycznienie procedury wydawania zezwoleń na lokalizację w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jednakże przy jednoczesnym zachowaniu wymogów określonych warunkami technicznymi. Odnosząc się z kolei do argumentu strony, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że trasa przewidywanej linii kablowej [...] uzgodniona była przez organ pismem znak nr: [...] z dnia 08.09.2011r. na mapach zasadniczych, organ wyjaśnił, iż ww. uzgodnienie dotyczyło lokalizacji ww. linii kablowej poza pasem drogowym w pasach przeciwpożarowych. Natomiast do wniosku strony z dnia 26 września 2011 r., załączony został plan sytuacyjny ze zmienioną lokalizacją projektowanej linii, z którego wynikało, że przebiega ona w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]/[...]). W skardze do Sądu na opisaną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. E., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła zakwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie przepisów art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 a i art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności lokalizacji linii kablowej średniego napięcia w pasie drogowym; 2) naruszenie przepisów art. 43 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, a dodatkowo art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ustawa o drogach publicznych ustanawia zakaz lokalizowania urządzeń liniowych mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odległość od krawędzi jezdni, podczas gdy dopuszczalność lokalizowania urządzeń liniowych w odległości mniejszej od zewnętrznej krawędzi jezdni niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje art. 43 ust. 2 tej ustawy; 3) naruszenie przepisu § 140 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że w świetle powyższego przepisu nie jest dopuszczalne lokalizowanie urządzeń służących do doprowadzania energii elektrycznej w pasie drogowym wzdłuż drogi krajowej poza terenem zabudowy, 4) naruszenie przepisu art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w niezapewnieniu skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, 5) naruszenie przepisu art. 7 kpa i 11 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niewyjaśnienie stronie wszystkich przesłanek, jakimi organ administracji kierował się przy wydaniu decyzji, a także brak ustalenia stanu faktycznego sprawy, 6) naruszenie przepisu art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący dowód zgromadzonych w sprawie, 7) naruszenia art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w Z. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2011 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kosztami ustanowienia pełnomocnika. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała m.in. że wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację linii kablowej (podziemnej) średniego napięcia w pasie drogowym w odległości mniejszej niż 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni zawierał usprawiedliwione podstawy. Skarżąca podniosła, że z mapy zasadniczej uzyskanej przez stronę z Państwowego Zasobu Geodezyjnego wynikało, że wzdłuż drogi krajowej nr [...] w obrębie miejscowości W. przebiega poza pasem drogowym w pasie przeciwpożarowym. Dlatego na etapie uzgodnienia lokalizacji projektowanej linii energetycznej wskazano, że linia ta projektowana jest poza pasem drogowym w pasie przeciwpożarowym. W wyniku przeprowadzonych na zlecenie skarżącej prac geodezyjnych, których wynikiem było sporządzenie mapy do celów projektowych, okazało się, że pas przeciwpożarowy w znacznej części nie jest wyodrębniony i przebiega w pasie drogowym, a nie poza nim. Na całym odcinku drogi krajowej nr [...] w miejscowości W., wzdłuż którego zostało zaprojektowane położenie linii kablowej średniego napięcia znajduje się las, który rośnie tuż przy pasie drogowym. Generalnie cały teren wzdłuż drogi krajowej nr [...] w W. na analizowanym odcinku jest zalesiony, zalesiony jest również teren wokół mającej zostać zasilonej w energię elektryczną części miejscowości W. i teren wokół istniejącej linii średniego napięcia, która ma zasilić projektowany odcinek linii kablowej. Cały projektowany odcinek linii kablowej średniego napięcia wzdłuż drogi krajowej nr [...] w miejscowości W. ma mieć 465 m, z tego w pasie drogowym - ze względu na istniejący przy drodze drzewostan - jedynie 122 m (co wynika z załączonej do wniosku o wydanie decyzji mapy do celów projektowych). W tej sytuacji umiejscowienie linii kablowej w innym miejscu niż wzdłuż drogi - i to na odcinku 122 m w pasie drogowym - jest w ocenie skarżącej niemożliwe. Wszędzie wokół części miejscowości W., która ma zostać zasilona w energię elektryczną jest las, podobnie jak bezpośrednio przy drodze - i lokalizacja w nim linii energetycznej ze względów technicznych byłaby bardzo trudna. Przebieg wzdłuż drogi [...], a następnie wzdłuż drogi w W. jest najbardziej racjonalny, najprostszy technicznie i najłatwiejszy do zrealizowania. Nie niesie za sobą konieczności wycinania drzewostanu, poprzedzonego uzyskaniem decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej. Z tych samych względów nie ma możliwości wybudowania linii kablowej w odległości większej niż 25 m od krawędzi jezdni. W tej odległości od krawędzi jezdni teren wzdłuż drogi krajowej nr [...] w W. jest całkowicie zalesiony. Zdaniem strony, podkreślenia wymaga, że w pasie drogowym linia kablowa projektowana jest jedynie na stosunkowo niewielkim odcinku 122 m. Sama technologia budowy linii kablowej jest taka, że nie powoduje istotnej ingerencji w grunt, na którym linia jest lokalizowana, prace realizowane są szybko i w zasadzie bez potrzeby użycia ciężkiego sprzętu. Ingerencja w pas drogowy w związku z lokalizacją i budową linii kablowej średniego napięcia byłaby nieznaczna i nie powodowałaby trwałego naruszenia lub uszkodzenia pasa drogowego. Zaznaczenia dodatkowo wymaga, że w pasie drogowym, w odległości mniejszej niż 25 m od krawędzi jezdni zlokalizowana jest linia telekomunikacyjna, której przebieg zaznaczony został na załączonej do wniosku mapie. W tej sytuacji odmowa wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym kolejnego obiektu użyteczności publicznej wydaje się nieuzasadnione. Organ administracji nie wskazał, jaki interes publiczny (społeczny) chroni odmawiając zgody na lokalizację linii kablowej w pasie drogowym. Ogólnikowe powołanie się przez organ administracji na "interes społeczny" nie może uzasadniać odmowy uwzględnienia stanowiska strony. Żaden z przepisów powołanych w treści zaskarżonej decyzji nie zawiera przesłanki i interesu społecznego, jako kryterium oceny zasadności wniosku, ani nie przewiduje wydania i decyzji w oparciu o ważenie interesu strony i interesu społecznego. Faktycznie w decyzji nie dokonano wyważenia interesu strony i interesu społecznego. Organ administracji powołując się na argument interesu społecznego pominął, że budowa projektowanej linii kablowej nie następuje wyłącznie w interesie skarżącej, lecz przede wszystkim dla realizacji celu publicznego - zapewnienia mieszkańcom miejscowości W. dostaw energii elektrycznej. Skarżąca jest przedsiębiorcą energetycznym, do którego ustawowych obowiązków należy realizowanie celu publicznego - zaopatrywanie ludności w energię elektryczną (por. przepisy ustawy Prawo energetyczne). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Odstępstwo od powyższego zakazu przewiduje art. 39 ust. 1a u.d.p. stanowiąc, że ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. W przepisie tym mowa zatem o urządzeniach służących m.in. do doprowadzania lub odprowadzania energii elektrycznej oraz związanych z ich eksploatacją, a nie o obiektach budowlanych jak przyjmuje to organ w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (...) zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej organ administracji w zaskarżonej decyzji nie wykazał, by którakolwiek z określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przesłanek odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń służących do doprowadzenia energii elektrycznej została spełniona. W szczególności organ nie wykazał, że umieszczenie w pasie drogowym podziemnej linii kablowej będzie powodowało zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź że zachodzi obawa utraty uprawnień z rękojmi i gwarancji o których mowa w w/w przepisie art. 39 ust. 1a w zw. z ust. 3 art. 39 uodp. GDDKiA pominął również, że w art. 43 ust. 2 uodp przewidziano możliwość usytuowania obiektu w odległości mniejszej niż określone w art. 43 ust. 1. Przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" o której mowa w art. 43 ust. 1 jest niedookreślona, a to nakłada na organ obowiązek dokonania analizy, czy zachodzą szczególne okoliczności bowiem strona we wniosku żądała wyrażenia zgody na lokalizację kabli poza terenem zabudowy w odległości mniejszej niż 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni wskazując na konkretne okoliczności faktyczne sprawy w szczególności, że cały teren wokół drogi krajowej nr [...] w W. i wokół części miejscowości W., która ma zostać zasilona jest gęsto zalesiony. Las rośnie bezpośrednio przy pasie drogowym, co uniemożliwia zdaniem strony lokalizację linii kablowej w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a dodatkowo na odcinku 122 m nawet pasem drogowym. Znaczne kompleksy leśne wokół drogi krajowej nr [...] uniemożliwiają w ocenie strony budowę projektowanej linii kablowej w innym miejscu niż wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Jednocześnie usytuowanie istniejącej linia średniego napięcia, z której ma nastąpić zasilenie odcinka projektowanego, dodatkowo uzasadnia lokalizację projektowanej linii wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Istniejąca linia średniego napięcia dochodzi bowiem do drogi nr [...], w odległości zaledwie 456 m od drogi prowadzącej do osiedla mieszkaniowego w W., którędy na dalszym odcinku projektowana linia kablowa ma zostać poprowadzona. Brak przeprowadzenia przez GDDKiA analizy pod kątem przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy zakwalifikować jako naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa obowiązku wszechstronnego badania sprawy, wskazania i wyjaśniania podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 kpa i art. 11 kpa. Podobnie brak rozważenia w zaskarżonej decyzji ustawowych przesłanek odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie wnioskowanego urządzenia w pasie drogowym przesądza o nierozpoznaniu przez organ administracji istoty sprawy i stanowi naruszenie określonego w art. 107 § 1 i 3 kpa obowiązku wszechstronnej analizy sprawy, przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można także podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, iż organ dokonał wnikliwego rozważenia interesu społecznego i interesu strony. Należy bowiem zauważyć, iż rozważania organu w powyższej kwestii są niezwykle lakoniczne i nie wyjaśniają w sposób przekonywujący prawidłowości wyboru dokonanego przez GDDKiA w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) c) należało orzec jak w pkt 1 wyroku. O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. Natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa.