VI SA/Wa 290/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem zakazu umieszczania w pojeździe i używania taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...], Komendant Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...] nakładającą na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej także skarżąca, strona) karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwaną k.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz l.p. 2.9.1 i L.p.2.9.3 Załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane w dniu [...] sierpnia 2007 r. w [...] podczas kontroli samochodu marki [...] o nr rej. [...], użytkowanego przez skarżącą spółkę i kierowanego przez M. P.. W toku kontroli stwierdzono, iż pojazd skarżącej wyposażony był w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis [...] a w środku pojazdu zamontowany był taksometr fiskalny marki [...] o nr fabrycznym [...]. W toku kontroli kierujący samochodem wyjaśnił, iż od stycznia 2007 r. jest zatrudniony w skarżącej spółce, przedstawił wystawione przez nią zaświadczenie o spełnianiu wszystkich wymagań, jak również wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej na A. Sp. z o. o. Podczas kontroli wykonano także dokumentację fotograficzną. Komendant Rejonowy Policji [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zawiadomił Spółkę A. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zawiadomienia o wszczęciu postępowania w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wskazywała m.in., iż w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, które zdaniem organu mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do zarzutów związanych z posiadaniem w pojeździe taksometru, oraz umieszczonej na dachu lampy stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu przyjętym nowelą ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. Zakazy określone w art. 18 ust. 5 nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Niezależnie od powyższego skarżąca uznała, iż w.w. przepisy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji, jak i budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim. Komendant Rejonowy Policji [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] nałożył na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania lamp lub innych urządzeń technicznych. Ocenił, że zgromadzony materiał dowodowy, także uwzględniając wyjaśnienia strony, nie budzi zastrzeżeń co do naruszenia przepisów wskazanych za podstawę materialnoprawną decyzji. W odwołaniu z dnia [...] października 2007 r. strona zarzuciła Komendantowi Rejonowemu Policji [...] naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. W jej ocenie decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Zarzuciła, że z przedstawionych dokumentów wynikał fakt współpracy skarżącej spółki z innym podmiotem, ale organ nie ustosunkował się do dowodu, iż strona jest uprawnioną do korzystania z wypisu z licencji. Podkreśliła, iż to właśnie konieczność wzajemnych rozliczeń pomiędzy spółką, a osobą z nią współpracującą uzasadniała obecność w pojeździe urządzenia nazwanego taksometrem. Skarżąca ponownie wskazała, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym wynika, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. Strona podtrzymała również stanowisko, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Komendant Policji, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał na niesporne ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Kontrolowany pojazd, wyposażony w taksometr i lampy na dachu pojazdu (podświetlany baner) nie był taksówką osobową. Powołał się na protokół kontroli, okazane dokumenty kierowcy, pojazdu, wypis z licencji dla spółki A., świadectwo legalizacji ponownej taksometru zainstalowanego w pojeździe, zaświadczenie o spełnianiu warunków, wydruk z kasy fiskalnej, sporządzoną dokumentację fotograficzną. Podtrzymał także ocenę prawną co do wykonywania przez stronę transportu drogowego z naruszeniem zakazów objętych art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, nie podzielając argumentów odwołania. W konsekwencji uznał za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust. 1 i ustalonej na podstawie L.p. 2.9.1 i 2.9.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W obszernej skardze na powyższą decyzję A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa i celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej. Jako przykład wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b ustawy zakaz wobec przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Wykładnia nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Przepis ten wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu" wskazywałoby, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzję oparł się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominął wyjaśnienia złożone przez stronę. Zarzuciła naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez to, że organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może być jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie. Skarżąca w skardze wnosiła także z ostrożności o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego złożonego przez O. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż nie jest konieczne stosowanie wykładni funkcjonalnej, celowościowej, czy systemowej art. 18 ustawy o transporcie drogowym, skoro nie pozostaje ona w sprzeczności z wykładnią gramatyczną tego przepisu. Norma ta zakazuje przewoźnikom wykonującym przewóz okazjonalny posługiwanie się oznaczeniami, które wprowadzałyby konsumentów w błąd. Powołał się na różnice w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe, co do wymagań diagnostycznych czy wyposażenia taksówek. Stwierdził, iż klient korzystający z samochodu oznaczonego jako taksówka działa w zaufaniu do przedsiębiorcy, że przewóz powierza profesjonaliście zawodowo trudniącemu się przewozem osób, czyli korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Zdaniem organu Policji, swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona z uwagi na dobro konsumenta. Wykonywanie określonego rodzaju transportu Ustawodawca uzależnia od uprzedniego uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Powołał się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 881/05, w którym "wymagane zezwolenie" to zezwolenie przewidziane w ustawie, niezbędne do prowadzenia określonej działalności transportowej. Podkreślił obowiązek organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa, nawet jeśli naruszałoby ono normy konstytucyjne. Jako bezpodstawne uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wskazał także na brak przesłanek do zawieszenia postępowania wobec zakończenia postępowania przed TK. W piśmie złożonym w Sądzie w dniu [...] września 2008 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wskazując, iż została skierowana do podmiotu, który nie był stroną postępowania. W ocenie spółki karę pieniężną należało nałożyć na osobę kierującą pojazdem w oparciu o umowę współpracy, jako osobnego przedsiębiorcę. Powołała się przy tym na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dwóch wyrokach, w myśl którego adresatem kary pieniężnej winna być osoba kierująca pojazdem a nie firma, z którą osoba ta związana jest umową. Podniosła, iż decyzja pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej, bowiem w petitum decyzji przywołano jedynie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a sprecyzowanie naruszenia nastąpiło dopiero w uzasadnieniu decyzji. Ponadto skarżąca wskazywała, że kolejnym argumentem przemawiającym za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji jest fakt, iż została ona wydana po zakończeniu kontroli, czyli sporządzeniu i podpisaniu protokołu kontroli. Natomiast art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym mówi o sumie kar nałożonych podczas jednej kontroli. Oznacza to, iż nałożenie kary w postępowaniu wszczętym po jej zakończeniu nastąpiło bez podstawy prawnej. Na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami skarg i powołaną podstawą prawną (zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –dalej jako p.p.s.a. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie powyższa licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b cyt. ustawy. Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, W. – związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy). Ze wskazanych unormowań wynika, że Ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się m.in.: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Pozostaje poza sporem, że organy Policji ustaliły naruszenie zakazów określonych w art. 18 ust. 5 pkt a) i c). Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń obu organów, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. W ocenie Sądu, organy Policji prawidłowo oceniły, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W konsekwencji, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom wyżej omówionej licencji "taksówkowej". Z niespornych, co do zasady ustaleń organu administracji wynikało, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowano urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy), a w pojeździe był zainstalowany i używany taksometr, przy czym organ kontroli załączył do protokółu kontroli kopię paragonu fiskalnego z tego taksometru jak i jego fotografię i fotografie pojazdu. W konsekwencji należy uznać, że organ prawidłowo zebrał i ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy uznając, iż podjęty przez skarżącą spółkę w dniu [...] sierpnia 2007 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywany był z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a) i c) ustawy o transporcie drogowym. Tym samym, organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.9 pkt 1 i 3 Załącznika do tej ustawy, który łączną karą 10 000,- złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem w/w zakazów. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Wprowadzone przez Ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, są zgodne z zasadą proporcjonalności. Zdaniem Sądu postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie prowadzą także do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania nie naruszają także konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew zarzutom, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez Ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Komendant Rejonowy Policji [...] w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007 r. informującym o wszczęciu postępowania administracyjnego nie tylko powiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami administracyjnymi, lecz również wezwał ją do złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska. Skarżąca z możliwości tej skorzystała. Nie kwestionowała, by organ przeprowadzał poza jej wiedzą jakieś czynności procesowe istotne dla rozstrzygnięcia. Tym samym, w ocenie Sądu, organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji po wyłącznym oparciu się o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest gołosłowne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. Należy podkreślić, że zarzuty prawa procesowego formułowane przez skarżącą nie wskazują, by wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem skarżącej, zawartym w piśmie procesowym, jakoby Komendant Rejonowy Policji działał bez podstawy prawnej, co oznacza, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności. Wbrew twierdzeniom strony organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204, poz, 2088 z 2004 r.) oraz załącznik do ustawy w pozycji Lp. 2.9. Wynika to wprost z decyzji. O braku podstawy prawnej możemy mówić wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Nawet brak przywołania podstawy prawnej nie pozbawia decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zaistniała. Organ wskazał podstawę prawną. Nie budzi ona wątpliwości Sądu. Z decyzji jasno wynika, za jakie przewinienia, w jakiej wysokości karą skarżący został ukarany. Dotyczy to tak poszczególnych kar jak i sumarycznie wymierzonej kary. Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącej, że decyzja organu I instancji została wydana wobec osoby niebędącej stroną postępowania. Podczas kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób wystawionej na A. Sp. z o. o., jak również wystawione przez skarżącą spółkę zaświadczenie o spełnianiu przez M. P. wszystkich wymagań określonych w art. 39 a ust. 1 pkt 1- 5 ustawy o transporcie drogowym. Co więcej nie tylko skarżąca sama przyznała, że posiadaną licencję przewozową użycza wykonującemu przewozy we własnym imieniu na jej rzecz, ale i zeznania kierowcy potwierdzają te okoliczności. Powyższe świadczy o tym, iż to strona skarżąca wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) ustawy o transporcie drogowym, za które to naruszenia ustawa w art. 92 ust. 1 przewiduje karę pieniężną w wysokości wskazanej przez art. 92 ust. 4 w jej załączniku. Bezpodstawnym jest również zarzut nieważności decyzji z powodu wydania jej po zakończeniu kontroli. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym z brzmienia ust. 8 wynika konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy. Postępowanie to powinno spełniać wymogi k.p.a., między innymi odnośnie zebrania materiału dowodowego, poinformowania stron, umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a jego podstawą faktyczną są właśnie ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Za błędny należy uznać więc wniosek strony skarżącej, iż z brzemienia art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym ograniczającego sumę kar nakładanych w wyniku jednej kontroli, wynika obowiązek wydania decyzji z pominięciem powyższych wymogów dotyczących procedury administracyjnej. Na marginesie należy zauważyć, iż z drugiej strony jako zarzut w skardze podniesiono niedostateczne zagwarantowanie stronie praw ujętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Odmawiając zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego Sąd miał na względzie, iż dyspozycja art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. stanowi, iż Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W przypadku, gdyby TK stwierdził niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżoną przez stronę decyzję, to ma ona możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym należało uznać, że interes prawny skarżącej pozostaje zabezpieczony, skoro posiada instrument prawny służący eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 12 czerwca 2006 r. (sygn. akt I FZ 164/06, LEX nr 194488). Powyższe pozwoliło uznać, że zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego było niecelowe, a wniosek zmierzał do przewlekłości postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.