VI SA/Wa 2902/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska(spr.) Sędzia WSA Jacek Fronczyk Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogi oddala skargę w całości Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent [...] orzekł w przedmiocie wymierzenia W. kary pieniężnej w kwocie 48.090 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] poprzez umieszczenie siedmiu reflektorów świetlnych każdy o pow. niecały 1 m2 (zaokrąglone zgodnie z art. 40 ust. 10 udp do 1 m2) w okresie od 6 marca 2014 r. do 20 października 2014 r.. Pismem z dnia 26 stycznia 2015 r. radca prawny P. M. pełnomocnik W. wniósł odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i umorzenie postępowania, lub uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie strony postępowania i wymierzenie kary podmiotowi, który nie jest właścicielem przedmiotowych reflektorów, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędne stwierdzenie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...], w sytuacji, gdy brak dowodu na istnienie obiektów w takiej lokalizacji, 3) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik postępowania - art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez: a. błędne ustalenie strony postępowania w sytuacji, gdy Skarżąca nie jest ani właścicielem, ani inwestorem urządzenia, b. brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, c. nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, 4) naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji opartej na dowolnie przyjętym stanie faktycznym i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wydanej w przedmiocie wymierzenia W. przy ul. [...] w W. kary pieniężnej w kwocie 48.090 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. posesji nr [...] poprzez umieszczenie siedmiu reflektorów świetlnych każdy o pow. niecały 1 m2 (zaokrąglone zgodnie z art. 40 ust. 10 udp do 1 m2) w okresie od 6 marca 2014 r. do 20 października 2014 r., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że aby można było wydać decyzję o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, niezbędne jest dokładne ustalenie następujących elementów: 1) zajęto pas drogowy (a nie inny teren), 2) sprawcy zajęcia, 3) powierzchni i rodzaju zajęcia, 4) okresu zajęcia. Każda z tych okoliczności winna być ustalona za pomocą dowodów przewidzianych prawem, a konstatacja ta dotyczy w szczególności tych okoliczności, które są kwestionowane przez stronę. Wobec powyższego Kolegium wskazało, że zakresie punktu 1 należy ustalić w granicach pasa drogowego jakiej ulicy (placu) znajdowały się niedozwolone obiekty, ustalić kategorię drogi i zastosować stawkę opłaty (kary) adekwatną do powyższego ustalenia. Skład orzekający Kolegium zwróciło uwagę organu I instancji, iż znajdujący się w aktach wydruk z ewidencji gruntów wskazuje, iż działka nr ew. [...] jest opisana jako "[...] ". W zakresie punktu 2 w ocenie organu odwoławczego należy wezwać W. w trybie art. 50 § 1 k.p.a. do złożenia na piśmie wyjaśnień, do kogo należała instalacja reklamowa wraz w reflektorami, zainstalowana na elewacji budynku W. w okresie objętym decyzją oraz do dołączenia umowy udostępnienia fragmentu budynku. Dopiero po ustaleniu istoty stosunku prawnego łączącego właściciela budynku oraz właściciela instalacji reklamowej, organ oceni, jaki podmiot jest biernie legitymowany w niniejszej sprawie. Kolegium wskazało, że w razie potrzeby należy wezwać w trybie art. 50 § 1 k.p.a. podmioty na rzecz których wywieszono reklamy, do złożenia na piśmie wyjaśnień, od kogo podmioty wynajęły fragment budynku celem zainstalowania reklamy na przedmiotowym budynku, a jeśli nie czyniły tego bezpośrednio, jakiej agencji reklamowej zleciło zainstalowanie reklamy w tej lokalizacji. Po uzupełnieniu postępowania we wskazanym kierunku organ winien zawiadomić stronę o możliwości skorzystania z uprawnień z art. 10 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 6 października 2015 r. W. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając: 1. naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 28 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której postępowanie skierowane do nieprawidłowego podmiotu powinno zakończyć się uchyleniem przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji i w konsekwencji nieprawidłowe uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo braku podstaw do prowadzenia dalszych czynności wobec oczywiście nieprawidłowego podmiotu, 2. naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji mimo braku dostatecznego wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności oraz utrzymania postępowania wobec podmiotu, który nie powinien być stroną w sprawie, co stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także nieprawidłowe uzasadnienie decyzji Wobec podniesionych przepisów W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 złotych tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa W uzasadnieniu strona podniosła, że w jej ocenie wszczęte przez organ pierwszej instancji postępowanie od samego początku skierowane było przeciwko nieprawidłowemu podmiotowi, wobec czego niecelowe jest ponowne prowadzenie przez organ tych samych czynności. Organ odwoławczy posiadał wszelkie informacje, które pozwoliłyby na stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania w stosunku do skarżącego. W związku z tym, powinien był uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie, a postępowanie pierwszej instancji umorzyć na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedstawione wyżej działanie organu stoi w sprzeczności z przepisami art. 6 oraz art. 8 k.p.a. oraz stanowi naruszenie zasady legalności działania organów, wyrażonej przepisem art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z Dz.U.2016 poz.718 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga W. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do treści ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust.3). Za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust.12). Wobec powyższego jak zasadnie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, aby możliwe było wydanie decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, niezbędne jest dokładne ustalenie następujących elementów: 1) faktu zajęcia pasa drogowego (a nie innego terenu), 2) sprawcy zajęcia, 3) powierzchni i rodzaju zajęcia, 4) okresu zajęcia. Jednocześnie jak podniosło Kolegium żadna z tych okoliczności nie została w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji ustalona. Dlatego też niezbędne było uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Nie zachodził również podstawa do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a., albowiem skorzystanie z tego przepisu jest możliwe, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w ogóle nie ustalił stanu faktycznego, niezbędne było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na podstawie art.138 § 2 k.p.a. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.