VI SA/Wa 294/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Asesor Ewa Marcinkowska WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu W dniu [...] lipca 2004r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...], działający z upoważnienia Prezydenta m. [...], uwzględniając wniosek H. M. (zwanej dalej skarżącą) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], o powierzchni 8 m2 w terminie od [...] lipca 2004r. do [...] lipca 2004r. (1 dzień) w celu wykonania przyłącza gazowego, decyzją Nr [...] zezwolił skarżącej na zajęcie w/w pasa drogowego i naliczył za to opłatę w wysokości 2 złotych. Decyzja została wydana na podstawie art. 40 ust1, 2 pkt 1, ust.3,4 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz.U. z 2000r., Nr 71,poz.838 z późn. zm.), uchwały nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka (Dz.U.z 2004r. Nr 140, poz.1481) oraz art. 104 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 39 ust.3,art 40 ust1, 2 pkt 2, ust.3,5,10 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych, uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2004r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta [...] oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2004r. w przedmiocie zezwolenia na wykonanie przyłącza gazu w pasie drogowym ul. [...] w [...] zezwolił na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wskazał, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego wynosi 1,00 m2, oraz określił termin zajęcia pasa: od [...] lipca 2004r. do [...] grudnia 2004r. (165dni) pod warunkiem, że w grudniu 2004r. skarżąca wystąpi z wnioskiem o naliczanie opłat za umieszczenie urządzenia za rok 2005. Opłatę wyliczono na kwotę 22,54 złotych (50,00zł:365 X 165 x 1,00 m2) W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że decyzja z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] wywołuje skutki prawne po uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po zgłoszeniu właściwemu organowi nadzoru budowlanemu. Organ wskazał, że stosowną opłatę ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 mkw, dlatego należy corocznie występować z wnioskiem o naliczenie opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia H. M. wniosła o wstrzymanie opłat do czasu wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości albowiem pas i ulica na zajętym odcinku stanowią własność skarżącej.. Podniosła, złożyła wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Geodeta Miasta pismem z dnia [...] listopada 2004r. nr [...] skierowanym do Miejskiego Zarządu Dróg poinformował, że postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostało umorzone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2004r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] działając na podstawie art.138 §1 pkt.1 k.p.a., art. 1 ust.1 art. 2 Ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001r. Nr 79 poz. 856 z późn. zm.) , art. 39 ust.3, art. 40 ust.1 i 2 pkt.2, ust.3,5,10 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej jako: UoDP), Uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka ( Dz. Urz. Woj.. Mazowieckiego Nr 100, poz.2457 z dnia 29 kwietnia 2004r.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 39 ust.3 UoDP w zw z art. 40 ust 1 UoDP w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy min umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłaty, których wysokość ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 mkw, dlatego należy corocznie występować z wnioskiem o naliczenie opłat za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. W ocenie SKO, stan faktyczny w sprawie jest niesporny, a decyzja organu pierwszej instancji ma oparcie w obowiązujących przepisach. Organ podniósł, ponadto, że kwestia zwrotu nieruchomości została zakończona ostateczną decyzją umarzającą postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2004r. H. M. zarzuciła brak podstawy prawnej do wydania decyzji obciążającej ją opłatą roczną za umieszczenie przyłącza gazu w pasie drogowym. Zdaniem skarżącej, przepis §10 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r.w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 lipca 2004r. przewiduje, że za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury, zarządca pobiera opłatę jednorazową. Skarżąca podniosła ponadto, że nie ma podstaw do obciążania ją w/w opłatą także z tego powodu, że pas był własnością skarżącej a nie otrzymała stosownego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując jak w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną . Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 §3 k.p.a. albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wyjaśniło, dlaczego w ustalonym stanie faktycznym uzasadnione było obciążenie skarżącej opłatą za zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] lipca 2004r. do [...] grudnia 2004r. (165 dni), skoro wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2004r. dotyczył jednego dnia. Ponadto nie wyjaśniono, z jakich przepisów wynika warunek sformułowany w decyzji organu pierwszej instancji, przyjęty również przez SKO, o konieczności wystąpienia przez skarżącą w grudniu 2004r. z wnioskiem o naliczenie opłat za umieszczenie przyłącza gazowego w roku 2005 oraz, że z takim wnioskiem strona jest zobligowana występować corocznie. Organ przytoczył w decyzji jedynie przepisy prawa materialnego dotyczące opłat za zajęcie pasa drogowego, ale w decyzji brak uzasadnienia prawnego, do czego zobowiązuje powołany art. 107 §3 k.p.a. Organy prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych swoich orzeczeniach wskazywał, że ogólnikowe stwierdzenia o braku naruszenia prawa materialnego i procesowego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, nie czynią zadość wymaganiu uzasadnienia decyzji, wynikającemu z treści art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999r. sygn IV SA 274/97 Lex 48234, wyrok NSA z 12 marca 1999 r. III SA 5589/98) Pominięcie wskazanych wyżej kwestii uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, stwierdzone uchybienia stanowią naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej powodów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, a zatem należało ją uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Przy powtórnym rozpoznaniu należy mieć na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest kwestia charakteru opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust.2 pkt 2 powołanej na wstępie uzasadnienia ustawy o drogach publicznych. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ust. 2 pkt.2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zasadą zatem jest, iż opłata stanowi element zezwolenia zarządcy drogi, który w drodze decyzji administracyjnej wyraża zgodę m.in. na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Opłatę zarządca ustala w ten sposób, że mnoży powierzchnię pasa drogowego planowaną do zajęcia przez rzut poziomy urządzenia i roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 mkw. pasa drogowego (art. 40 ust.5 UoDP). Ustawodawca używa pojęcia "roczna stawka opłaty", co sugeruje, iż chodzi o zastosowanie stawki aktualnej w danym roku nie zaś o to, że jest to "opłata roczna". Za taką interpretacją przemawia to, że w UoDP jest wyłącznie mowa o "opłacie" pobieranej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust.1) oraz o "rocznej stawce opłaty" używanej do ustalenia opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust.5). Ustawodawca w ogóle nie posługuje się pojęciem "opłata roczna". Gdyby Ustawodawca użył sformułowania "stawka opłaty rocznej" w omawianym art. 40 ust.5 UoDP, to niewątpliwie przedmiotowa oplata miałaby charakter opłaty rocznej, a nie jednorazowej. Zdaniem Sądu, w aktualnym stanie prawnym oplata za zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy i nie jest przewidziana procedura nakładania opłaty w drugim i kolejnych latach funkcjonowania urządzenia w pasie drogowym. Powyższe stanowisko ma uzasadnienie w tym, że istotą opłaty jest jej powiązanie z zezwoleniem, które wydaje się –co do zasady- na wniosek zainteresowanego. Skoro zgodnie z dyspozycją art. art. 40 ust.11 UoDP opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to wynika z tego, iż opłata za zajęcie pasa drogowego ma charakter jednorazowy. Należy również zauważyć, że wniosek o zezwolenie zainteresowany musi złożyć wcześniej tj przed zajęciem pasa drogowego, co wynika wprost z treści art. 40 ust.1 UoDP. Jeżeli więc pas drogowy jest już zajęty, to nie ma podstaw prawnych do wydania zezwolenia na jego zajęcie, a w konsekwencji także do nałożenia opłaty.