VI SA/Wa 295/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]listopada 2007 r., nr [...], Komendant Główny Policji – działając na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. w związku z odwołaniem skarżącego L.B. od pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2007 r. zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia – stwierdził niedopuszczalność odwołania. Z akt sprawy wynika, iż w piśmie z dnia [...] października 2007 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], powołując się na dyspozycję przepisu art. 61 § 1 k.p.a., zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia udzielonej stronie licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia oraz licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. W uzasadnieniu przedmiotowego zawiadomienia organ wskazał, iż powodem wszczęcia postępowania administracyjnego jest fakt skazania skarżącego prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział II Karny z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt [...], za przestępstwa umyślne opisane w art. 297 § 1 k.k. i art. 270 § 1 k.k. W zawiadomieniu organ wskazał ponadto, iż wszczęcie w/w postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji spowodowane jest dodatkowo upływem w dniu 23 lutego 2007 r. terminu ważności orzeczenia lekarskiego stwierdzającego zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika ochrony. Organ uprzedził w związku z tym skarżącego, iż w przypadku niedostarczenia aktualnego orzeczenia lekarskiego, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia, spowoduje cofnięcie licencji na podstawie stosownego przepisu ustawy. W piśmie tym organ jednocześnie pouczył skarżącego o przysługujących mu, jako stronie postępowania - prawach. Od powyższego pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania skarżący odwołał się do Komendanta Głównego Policji. Wnosząc o uchylenie powyższego pisma w całości lub ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, skarżący zarzucił, iż - jego zdaniem – akt ten zawiera rażące wady formalne. Skarżący stwierdził, iż zaskarżony akt nie posiada przewidzianej prawem formy decyzji lub postanowienia, nie zawiera nazwy aktu, pouczenia o możliwości odwołania do organu wyższej instancji, a także nie wskazuje terminu do wniesienia odwołania. Ponadto skarżący zarzucił, iż wspomniany akt został wydany przedwcześnie, albowiem nie nastąpiło jeszcze merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ II instancji odwołania strony od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2007 r. W wyniku rozpatrzenia w/w odwołania skarżącego Komendant Główny Policji – działając na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. – postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] - stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do dyspozycji art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w myśl § 4 tego przepisu o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zdaniem organu II instancji Komendant Wojewódzki Policji w [...] postąpił zatem zgodnie z prawem informując skarżącego o podjęciu takiego działania. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe pismo posiada wyłącznie walor informacji. Organ wskazał ponadto, iż przepisy postępowania administracyjnego, z wyjątkiem wskazanym w art. 31 § 2 k.p.a., nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia zwykłego postępowania administracyjnego czy to z urzędu, czy to na wniosek strony. Przepisy te nie przewidują także formy prawnej wypełnienia przez organ obowiązku zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania zwykłego. Komendant Główny Policji stwierdził, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu utrwalone zostało w związku z tym stanowisko, iż zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania zwykłego nie jest ani decyzją, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a., a tylko pismem informującym stronę lub strony o uruchomieniu procesu w określonej przedmiotowo i podmiotowo sprawie administracyjnej. W myśl bowiem art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, a § 2 tego artykułu stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Organ odwoławczy stwierdził zatem, iż zawiadomienie o wszczęciu z urzędu zwykłego postępowania administracyjnego nie jest decyzją i odwołanie od niego nie przysługuje. W związku z powyższym Komendant Główny Policji uznał, iż należało zastosować przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W dniu 2 stycznia 2008 r. skarżący – działając za pośrednictwem organu II instancji - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, skarżący zarzucił, iż przesłane mu pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania jest aktem administracyjnym, co w konsekwencji oznacza, że wymagana jest przewidziana prawem forma decyzji lub postanowienia z ich koniecznymi elementami takimi, jak np. nazwa aktu, pouczenie o możliwości odwołania i terminie jego wniesienia. Zdaniem skarżącego wszczęcie postępowania administracyjnego z udziałem strony może być merytorycznie niezasadne, a rodzi już na wstępie dla niego niekorzystne skutki prawne, a więc zainteresowany powinien mieć możliwość skorygowania tego stanu rzeczy w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga L. B. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2007 r. zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia – nie narusza przepisu art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Jeśli chodzi o niedopuszczalność odwołania, to należy wskazać, iż może ona wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym) oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 590; podobnie: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 772-773). Stosownie do dyspozycji art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w myśl § 4 tego przepisu o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zdaniem Sądu uznać należy, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] postąpił zatem zgodnie z prawem informując skarżącego o podjęciu takiego działania w piśmie z dnia [...] października 2007 r. Należy zauważyć, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem wskazanym w art. 31 § 2 k.p.a., nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w sprawie wszczęcia zwykłego postępowania administracyjnego czy to z urzędu, czy to na wniosek strony. Przepisy te nie przewidują także osobnego aktu wypełnienia przez organ obowiązku zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania zwykłego (vide: m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 414 i cyt. tam poglądy doktryny). Według Sądu uznać należy, iż zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego nie jest ani decyzją, ani postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a., a tylko pismem informującym stronę lub strony o uruchomieniu procesu w określonej przedmiotowo i podmiotowo sprawie administracyjnej. Pismo to ma charakter czynności materialno-technicznej, która ze swej istoty nie rozstrzyga niczyich praw, ani też obowiązków. W tej sytuacji przyjąć należy, iż w rozpatrywanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie wydał jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji. W świetle obowiązujących przepisów zarówno proceduralnych, jak i materialnych brak jest podstaw prawnych dla wniesienia środka zaskarżenia od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wystosowanego w trybie art. 61 § 4 k.p.a., co dało pełną podstawę do zastosowania przez Komendanta Głównego Policji przepisu art. 134 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.