VI SA/Wa 295/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o., o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 roku ustalającą karę pieniężną w wysokości 1.080 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w km [...] strona lewa, na odcinku [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym reklamy o treści: [...] w okresie od dnia [...].04.2010 r. do dnia [...].04.2010 r., tj. 3 dni. Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył treść przepisów stanowiących materialno prawną podstawę rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, iż podczas przeprowadzania w dniu [...] kwietnia 2010 r. kontroli pasa drogowego drogi krajowej nr[...] na odcinku [...], pracownicy Rejonu GDDKiA w [...] stwierdzili, iż w pasie drogowym drogi krajowej w km [...] strona lewa, znajduje się dwustronna tablica reklamowa o treści: [...] o łącznej powierzchni 20 m2. Termin przeprowadzenie dowodu z oględzin miejsca zajęcia pasa drogowego przez reklamę, wyznaczono na dzień [...] maja 2010 r., na który przedstawiciel spółki E., prawidłowo powiadomiony, nie stawił się. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. prezes spółki poinformował, iż przedmiotowa reklama została usunięta w dniu [...] kwietnia 2010 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ wskazał, iż zgodnie z art. 67 kpa organ administracji publicznej winien sporządzić zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych spotyka się ze stanowiskiem, że z czynności istotnych dla rozstrzygnięcia nie można ograniczać się do sporządzania notatki czy nawet, iż nie można w ogóle uznać odręcznych notatek pracowników organu za dowody w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82). Jednakże przyjmuje się także, że tego typu dokumenty mogą stanowić element pomocniczy przy ustalaniu stanu faktycznego (tak uzasadnienie wyżej przywołanego wyroku, wyrok WSA w Warszawie z 20.07.2004 r., II SA 1336/03, LEX nr 158911). Moc dowodowa dokumentacji zdjęciowej oraz szkicu sytuacyjnego z dnia [...] kwietnia 2010 r., mimo ich pozyskana przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie powinna, zdaniem organu, budzić wątpliwości. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 ust. 1 kpa). Organ zauważył, że notatka z dnia [...] kwietnia 2010 r. wraz z dokumentacją zdjęciową zostały sporządzone przed formalnym wszczęciem postępowania, w ramach standardowych procedur kontrolnych — obowiązek zaś protokołowania dotyczy tytko "czynności postępowania" (art. 67 ust. 1 kpa). W przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone oględziny w dniu [...] maja 2010 r., w których spółka nie wzięła udziału. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2010 r. formalne zawiadomienie spółki o przeprowadzeniu oględzin nie było możliwe, albowiem nie toczyło się jeszcze postępowanie administracyjne. GDDKiA dodał, iż w dniu, w którym stwierdzono usytuowanie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, sporządzony został szkic sytuacyjny obrazujący m.in. takie informacje, jak: odległość skrajnego elementu stopy fundamentowej reklamy od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, czy też odległość stopy fundamentowej od istniejącego słupa oświetleniowego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. E. Sp. z o.o., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania Podniosła zarzut naruszenia prawa procesowego tj. -art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewykazanie jakoby ustawiona reklama naruszała pas drogowy w przedmiotowym obrębie oraz poprzez błędną i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego - w tym przyjęcie za dowód w sprawie notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2010 r., co w konsekwencji doprowadziło uznania, iż doszło do naruszenia przez spółkę E. sp. z o. o. przepisu art. 40 ust. 1 Ustawy o drogach publicznych - art. 10 kpa poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie w dniu [...] kwietnia czynności oględzin bez udziału strony, - art. 67 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przeprowadzenie czynności bez sporządzenia protokołu z oględzin z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz przyjęcie za dowód w sprawie notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2010 r., -art. 75 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie za dowód w sprawie notatki służbowej z dnia [...] kwietnia 2010 r., oraz zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie przepisów art. 40 ust. 1 oraz ust. 12 pkt 1 Ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty stwierdzając między innymi, że organ nie wykazał, iż w przedmiotowym okresie tj. od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2010 r. ustawiona była w pasie drogowym drogowego drogi krajowej Nr [...], w km [...] strona lewa, na odcinku [...] reklama o treści: [...]. Zdaniem skarżącej, notatki sporządzone z czynności przeprowadzonej bez udziału strony potraktowane zostały przez organ jako dowód zasadniczy, nie zaś jako okoliczność poszlakowa, stąd ich moc dowodowa winna budzić oczywiste wątpliwości. Skarżąca stwierdziła, iż nie widnieje w ustawie o drogach publicznych przepis dający organowi uprawnienia kontrolne, pozbawiające jednocześnie strony prawa udziału w takich czynnościach. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca powołała się na stanowisko doktryny oraz konkretnie wskazane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Przypomnieć należy, że przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Ochronę drogi, rozumianą, jako opisane w art. 4 pkt 21 u.d.p. działania, mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, sprawuje - zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 u.d.p., zarządca drogi. Do niego też należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Działania stanowiące ochronę drogi realizowane są w obrębie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z cytowanego przepisu wynika zasada, w myśl, której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Do tej zasady są konsekwentnie dostosowane dalsze regulacje ustawowe. W świetle art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Jak stanowi ust. 2 pkt 3 zezwolenie, o którym mowa wyżej dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie z ust. 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Natomiast w myśl ust. 12 za zajęcie pasa drogowego m.in. bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stawki opłat zostały określone w par. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 roku w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. 129, poz. 1369 ze zm.). W ocenie Sądu organ, ustalając stan faktyczny sprawy, nie naruszył wskazanych przez skarżącą przepisów prawa procesowego i w konsekwencji, przepisów prawa materialnego. Nie może budzić wątpliwości w świetle uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów - fundamentalne znaczenie ma zasada z art. 7 k.p.a., rozwinięta w innych przepisach (art.75 - 86 k.p.a.), zobowiązująca organ administracji do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta oznacza, że organ, poprzez włączenie określonego źródła dowodowego do postępowania wyjaśniającego, ma na celu uzyskanie określonego środka dowodowego, czyli dowodu istnienia lub nieistnienia określonego faktu, albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. Dlatego zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względnie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Wyjątki w tym zakresie może wprowadzić tylko przepis szczególny przyznający pierwszeństwo niektórym dowodom. Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia. Prawo strony gwarantujące jej czynny udział w postępowaniu wyraża się zarówno w tym, że strona ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (art. 79 k.p.a.), ale także w tym, że ma prawo do czynnego kształtowaniu stanu faktycznego przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.). Należy też zwrócić uwagę, że ustanowione w art. 10 § 1 k.p.a. prawo strony do wypowiedzenia się jest szerszym od prawa z art. 81 k.p.a., które obejmuje tylko prawo wypowiedzenia się do przeprowadzenia dowodów (por. B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 3, Wyd. CH. Beck, W-wa 2000, str. 69-70). Zasady dowodzenia określone w kodeksie postępowania administracyjnego dają podstawy do twierdzenia, iż ocena czy określone dowody maja znacznie dla sprawy, czy też nie, może być przeprowadzona dopiero po uprzedniej analizie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Dlatego też przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ administracji w tym trybie art. 10 § 1 k.p.a. jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi strony. W celu zagwarantowania stronie prawa przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest nie tylko pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenie końcowego oświadczenia, ale także wstrzymanie się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, iż skarżąca spółka w okresie od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...]kwietnia 2010 r., nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Nr [...] w km [...]strona lewa, na odcinku [...]. Jak wynika z akt, w dniu [...] kwietnia 2010 r., organ jako zarządca drogi wykonując obowiązek monitorowania dróg mu podległych ( w/w art. 20 pkt 10 udp), podczas kontroli pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km [...] strona lewa, na odcinku [...], stwierdził, iż w pasie tym znajduje się dwustronna tablica reklamowa o treści: [...]. Na okoliczność przeprowadzenia kontroli sporządzono notatkę służbową, wykonano szkic sytuacyjny, pomiary części zajętego pasa drogowego (powierzchni reklamowej) oraz odpowiednią dokumentację fotograficzną, stanowiące załączniki do notatki służbowej. Zgodnie z art. 67 kpa organ administracji publicznej winien sporządzić zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. W orzecznictwie przyjmuje się, iż różnego rodzaju notatki i zapisy pracowników organu mogą stanowić przynajmniej element pomocniczy przy ustalaniu stanu faktycznego (przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 20 lipca 2004 r., II SA 1336/03, LEX nr 158911). Stwierdzić przy tym należy, iż notatka z dnia [...] kwietnia 2010 r. wraz z dokumentacją zdjęciową zostały sporządzone w ramach standardowych procedur kontrolnych a więc przed formalnym wszczęciem postępowania natomiast, jak wynika z treści art. 67 ust. 1 kpa, obowiązek protokołowania dotyczy tylko "czynności postępowania". W trakcie postępowania administracyjnego organ uzupełnił dokumentację o stosowną mapę geodezyjną terenu, na którym doszło do zajęcia pasa drogowego. Skarżąca była prawidłowo zawiadomiona zarówno o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 par. 4 kpa) jak i o przysługujących jej uprawnieniach (art. 10 kpa). Skarżącą wezwano także do złożenia pisemnego oświadczenia, czy jest właścicielem przedmiotowej reklamy, pod rygorem uznania, iż brak złożenia takiego oświadczenia w ciągu 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia oznacza potwierdzenie, że powyższa tablica reklamowa jest własnością spółki. W dniu [...] maja 2010 r., podczas przeprowadzania dowodu z oględzin, na które skarżąca, zawiadomiona prawidłowo, nie stawiła się, pracownicy GDDKiA Rejonu w [...] stwierdzili, iż przedmiotowa reklama została usunięta z pasa drogowego. Na okoliczność stawienia się pracowników w miejscu planowanego przeprowadzenia dowodu z oględzin sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2010 r. Kierownika Rejonu GDDKiA w [...] skarżąca, pismem z dnia [...] maja 2010 r. poinformowała, iż przedmiotowa reklama została usunięta w dniu [...] kwietnia 2010 r. W takiej sytuacji w rozpoznawanej sprawie, na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego nie może budzić wątpliwości, iż skarżąca samowolnie zajmowała pas drogowy w okresie od [...] kwietnia 2010 roku do dnia [...] kwietnia 2010 roku. Organ prawidłowo ustalił także sposób naliczania kar w oparciu o następujące dane: powierzchnia reklamy, czas zajęcia pasa drogowego, stawka za 1m2 zajętego pasa mnożona razy 10. Wskazać należy, iż skarżąca nie kwestionowała sposobu obliczenia nałożonej kary jak i też jej wysokości. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.