VI SA/Wa 297/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia wad produktu oddala skargę H. K. (dalej też jako skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], który utrzymał w mocy - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Decyzją tą organ pierwszej instancji stwierdził obecność obcego tłuszczu w partii artykułu rolno-spożywczego o nazwie "Śmietana 18% a' 400 g" oraz ustalającą stopień wad tej partii na 100 %. Jako podstawę prawną decyzji wskazał: art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) – dalej jako k.p.a. art. 4 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, z późn. zm.), art. 11 ust. 1 i 4, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm.), zał. XII rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 ustanawiającego wspólną organizacje rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. L 299 z 16.11.2007, str. 1 z późn. zm.). Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: W dniach [...], [...], [...] lipca oraz [...] sierpnia 2010 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...], działając na podstawie upoważnienia nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydanego przez Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...], przeprowadzili kontrolę w Z. w zakresie jakości handlowej przetworów mlecznych z uwzględnieniem artykułów pochodzących z przetwórni ekologicznych. W trakcie przedmiotowej kontroli została pobrana do badań laboratoryjnych reprezentatywna próbka produktu rolno-spożywczego o nazwie "Śmietana 18% a' 400 g" z partii produkcyjnej wielkości 60 kg, z terminem przydatności do spożycia "3.08", w celu potwierdzenia parametrów jakościowych deklarowanych przez producenta w normie zakładowej oraz zbadania zgodności wyrobu z wymaganiami jakościowymi określonymi w Rozporządzeniu Komisji (EWG) Nr 1898/87 z dnia 2 lipca 1987 r. w sprawie ochrony oznaczeń stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi (Dz. Urz. WE L. 182/36 z 3.7.1987). Badanie laboratoryjne kwestionowanej partii artykułu przeprowadzone w Centralnym Laboratorium GIJHARS w P. wykazało obecność tłuszczów obcych w produkcie, co wskazuje na zafałszowanie artykułu rolno-spożywczego o nazwie "Śmietana 18% a' 400 g". W toku postępowania producent wniósł skargę do Centralnego Laboratorium w P. na wyniki badań tłuszczów obcych w śmietanie (pismo strony z dnia [...] sierpnia 2010 r.) oraz pismo wyjaśniające do protokołu kontroli, znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Centralne Laboratorium w P. podtrzymało wynik badania obecności tłuszczów obcych w "Śmietanie 18% a' 400 g", nie znajdując powodów do jego podważenia oraz ze względu na fakt, iż powtórna analiza śmietany nie mogła zostać przeprowadzona, ponieważ na żądanie producenta nie pobrano wtórnika próbki przedmiotowej śmietany, a ponadto skarga do Centralnego Laboratorium wniesiona była po terminie przydatności śmietany do spożycia. W wyniku przeprowadzonego postępowania Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] wydał w dniu [...] września 2010 r. decyzję stwierdzającą obecność tłuszczów obcych w partii artykułu "Śmietana 18% a' 400 g" o wielkości 59,2 kg, o wartości 310,80 zł oraz ustalił stopień wad w/w partii na 100 %. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zanegował wynik badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Centralne Laboratorium w P. twierdząc, że wykryte tłuszcze obce nigdy nie były w posiadaniu i zastosowaniu zakładu. Powołał się przy tym na pismo Powiatowego Inspektora Weterynarii w W. z/s w S., w którym organ ten stwierdza, że dotychczas przeprowadzone kontrole w zakładzie nie wykazały stosowania w produkcji tłuszczów obcych, jak również dokumentacja zakładowa i dokumentacja systemu HACCP nie uwzględnia stosowania tłuszczów obcych. Ponadto według skarżącego przedmiotowa śmietana jest wykorzystywana do produkcji innych wyrobów w zakładzie, w których badania laboratoryjne nie wykazały obecności tłuszczów obcych. Skarżący zwrócił także uwagę na fakt, iż Centralne Laboratorium w P. nie posiada akredytacji w kierunku badań obcych tłuszczów w śmietanie. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] września 2010 r. W jego ocenie kwestionowanie wyników badań nie znajduje uzasadnienia z uwagi na to, że nie były one przeprowadzone metodą akredytowaną. Organ podkreślił, iż Centralne Laboratorium Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych w P. spełnia wymagania zawarte w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004, posiada potwierdzone kompetencje poprzez akredytację PCA (certyfikat nr [...]). Laboratorium to jest w pełni uprawnione do przeprowadzania analizy próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych tym bardziej, że posiada wprowadzony system zarządzania jakością, który odnosi się nie tylko do akredytowanych metodyk, lecz obejmuje również wszystkie metodyki, na podstawie których wykonywane są analizy. Metoda badania obecności tłuszczów obcych w śmietanie w Centralnym Laboratorium jest objęta zakresem akredytacji dla masła (certyfikat [...]). Przedmiotowa śmietana była badana tą samą zwalidowaną metodą, którą poddano analizom "Masło sławskie a'250 g", w którym nie wykryto obecności tłuszczów obcych (Sprawozdanie z badań nr [...]). Zwrócił uwagę, że brak akredytacji na badanie tłuszczów obcych w śmietanie nie oznacza, że analiza wykonana jest na zanieczyszczonym sprzęcie, czy przez niekompetentną osobę. Zgodnie z normą EN PN ISO/JEC 17025, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 akredytowane laboratorium musi spełniać wymagania dotyczące zarządzania jakością. Centralne Laboratorium GIJHARS w P. ma wdrożony system zarządzania jakością zgodny w/w normą właściwy dla zakresu jego działalności, posiada udokumentowane systemy, programy, procedury i instrukcje zapewniające właściwą jakość wyników badań. Polityka systemu zarządzania laboratorium dotycząca jakości jest określona w księdze jakości. Ogólne cele są ustalone oraz poddawane przeglądowi podczas przeglądów zarządzania. Laboratorium prowadzi stały monitoring systemu zarządzania poprzez audyty wewnętrzne i dodatkowe (zgodnie z punktem 4.14 w/w normy). Program audytów wewnętrznych dotyczy wszystkich elementów systemu zarządzania, łącznie z działalnością obejmującą badania i wzorcowania. Powyższe audyty przeprowadzane są przez wykwalifikowany i przeszkolony personel, który nie jest związany z audytowanymi działami. Ponadto, w laboratorium są przeprowadzane okresowo audyty zewnętrzne przez jednostkę akredytacyjną. Odnosząc się do zarzutu, iż produkcja innych wyrobów mleczarskich poddanych badaniom laboratoryjnym, w których nie stwierdzono obecności tłuszczów obcych była wykonana z tej samej zakwestionowanej partii śmietany, organ odwoławczy stwierdził, że w przedłożonej przez Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych dokumentacji nie znajdują się daty produkcji poszczególnych produktów mleczarskich, ani żadna informacja wskazująca na to samo pochodzenie wyrobów mleczarskich. Organ podkreślił, iż skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na ten sam dzień produkcji czy to samo pochodzenie surowcowe masła i śmietany, ani dowodów potwierdzających ilość użytego surowca. Pismo Powiatowego Inspektora Weterynarii nie dotyczy kwestii omawianej partii śmietany, a więc nie może być wystarczającym dowodem w sprawie pozwalającym na podważenie wyniku badań laboratoryjnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. Nr 58, poz. 526 z późn. zm.), poprzez zaniechanie pobrania wtórnika próbki. Skarżący zaznaczył przy tym, że prowadzi firmę jednoosobowo, tylko on jest uprawniony do składania oświadczeń woli w zakresie tej działalności, a inni pracownicy nie posiadają takich uprawnień. Zarzucił nadto naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez powoływanie się przez Głównego Inspektora JHARS na nieprawdziwe fakty. Nigdy nie kwestionował posiadania przez Laboratorium GIJHARS w P. akredytacji, a wskazywał, że zakres akredytacji laboratorium nie obejmuje badania tłuszczów obcych w śmietanie. Podkreślił, że w swoim zakładzie przetwórczym nigdy nie stosował tłuszczów obcych do produkcji śmietany czy masła, czego dowodem może być dokumentacja GHP (Dobra Praktyka Higieniczna), GMP (Dobra praktyka Produkcyjna) oraz systemu HACCP, a także opinie Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. z/s w S. Zakwestionowana partia śmietany była wyprodukowana z tożsamego surowca co masło Sławskie, które pobrano do analiz w tym samym czasie, a badanie przeprowadzone w tym samym laboratorium, ale "akredytowaną metodyką" nie wykazało zawartości tłuszczów obcych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż z akt sprawy wynika, że na wyraźne żądanie przedstawiciela producenta nie pobrano wtórnika próbki przedmiotowej śmietany, co odnotowano w punkcie 26 Protokołu z Pobrania próbek nr [...], stanowiącym integralną cześć Protokołu z Kontroli z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm ). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz określone w skardze przyczyny wzruszenia decyzji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] naruszała przepisy prawa materialnego lub w istotny sposób przepisy procedury administracyjnej, co uzasadniałoby wyeliminowanie zakwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającej obecność obcego tłuszczu w partii artykułu rolno-spożywczego o nazwie "Śmietana 18% a' 400 g" oraz ustalającej stopień wad tej partii na 100 %. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż nazwa "śmietana" jest zarezerwowana tylko dla przetworów mlecznych i nie może być stosowana do produktu, w którym tłuszcz mleczny został zastąpiony tłuszczem obcym i to niezależnie od tego, jaka ilość tłuszczu obcego w przetworach mlecznych jest zawarta (p. Załącznik XII Rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizacją rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. U. L 299 z 16.11.2007, str. 1 z póź. zm.). Szczegółowe określenie zawartości procentowej tłuszczu obcego nie jest zatem konieczne. Wystarczającym do ustalenia 100% wad produktu mlecznego jest stwierdzenie obecności tłuszczów obcych (p. wyrok NSA z dnia 16 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 365/05). Zarazem do produktów innych niż produkty opisane w pkt. II ww. załącznika obowiązuje zakaz używania jakiejkolwiek etykiety, jakiegokolwiek dokumentu handlowego, materiału reklamowego, jakiejkolwiek formy reklamy w rozumieniu art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 84/450/EWG z dnia 10 września 1984 r. w sprawie reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej lub jakiejkolwiek formy prezentacji, które wskazywałyby, implikowały lub sugerowały, że produkt ten jest przetworem mleczarskim. Tym samym, organ stwierdzając obecność tłuszczu obcego w produkcie oznakowanym jako "śmietana" jest uprawniony do ustalenia stopnia wad danej partii produktu na 100 %. Skarżący w niniejszej sprawie neguje prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń, na podstawie których stwierdzono obecność obcego tłuszczu w partii artykułu rolno-spożywczego o nazwie "Śmietana 18% a' 400 g" oraz ustalono stopień wad tej partii na 100 %. Podnosi w skardze między innymi, iż zakres akredytacji laboratorium nie obejmuje badania tłuszczów obcych w śmietanie. Należy jednakże zauważyć, iż stosownie do art. 78 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia a także przepisów rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. UL. 191 s. 1 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) istnieje obowiązek wykonywania badań laboratoryjnych w ramach urzędowej kontroli żywności wyłącznie przez laboratoria akredytowane. Obowiązku takiego jednak nie wprowadzono w odniesieniu do metod badania. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, iż badania należy prowadzić wyłącznie metodami akredytowanymi. Centralne Laboratorium Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w P. posiada stosowną akredytację przyznaną przez Polskie Centrum Akredytacji i jest uprawnione do dokonywania badań próbek produktów tłuszczowych pobranych podczas kontroli w zakładzie skarżącego. Nie ma też podstaw, by kwestionować spójność przyjętych przez Laboratorium procedur badawczych z metodami określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. L 88/1 z 29 marca 2008 r.). W ocenie Sądu, brak więc przesłanek, by negować wiarygodność wyników badań ujawnionych w sprawozdaniu laboratorium i prawidłowość ustaleń organu poczynionych na ich podstawie. W szczególności nie podważa tych ustaleń twierdzenie skarżącego, iż badane wskutek kontroli masło, w którym nie została wykryta obecność tłuszczów obcych było wyprodukowane z tej samej zakwestionowanej śmietany. Słusznie zatem organ uznał, iż argumentacja skarżącego w tym zakresie, nawet poparta pismem organu inspekcji weterynaryjnej, nie była wystarczająca do podważenia wyniku badania laboratoryjnego, wskazującego na zafałszowanie śmietany tłuszczami obcymi. Odnośnie zarzutu dotyczącego zaniechania pobrania wtórnika próbki śmietany wskazać należy, iż z zapisu punktu 26 Protokołu z Pobrania próbek nr [...], wynika, że do celów odwoławczych na żądanie producenta pobrano tylko wtórnik próbki masła, który zabezpieczony pozostawiono w jednostce kontrolowanej. Skarżący zanegował to oświadczenie wskazując, iż tylko on jest uprawniony do składania oświadczeń woli w zakresie prowadzonej działalności, zatem inni pracownicy nie posiadają takich uprawnień. Istotnie podpis na ww. protokole złożył kierownik laboratorium, F. G. Należy jednakże zauważyć, iż zgodnie z art. 80 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika kontrolowanego, który może być uznany za osobą, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Ustawodawca dopuścił więc możliwość wykonywania czynności kontrolnych w obecności innego pracownika kontrolowanego lub przywołanego świadka. Chodzi o dopuszczalność prowadzenia kontroli pomimo nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy lub osoby upoważnionej do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli. Czynności kontrolne mogą być prowadzone w obecności innego pracownika kontrolowanego lub przywołanego świadka, gdy: 1) przedsiębiorca kontrolowany jest nieobecny; 2) osoba upoważniona do reprezentowania przedsiębiorcy w trakcie kontroli jest nieobecna; 3) przedsiębiorca nie dokonał pisemnego wskazania osoby upoważnionej do reprezentowania go w czasie kontroli. Jeśli chodzi o dopuszczalność prowadzenia kontroli w obecności pracownika kontrolowanego, to ustawodawca nakazuje stosować w tym przypadku art. 97 k.c. Wskazany przepis o domniemaniu osoby za umocowaną stanowi, że "osobę czynną w lokalu przedsiębiorstwa przeznaczonym do obsługiwania publiczności poczytuje się w razie wątpliwości za umocowaną do dokonywania czynności prawnych, które zazwyczaj bywają dokonywane z osobami korzystającymi z usług tego przedsiębiorstwa". Ustawodawca wyraźnie jednak wskazał, że taka osoba musi być pracownikiem kontrolowanego przedsiębiorcy (p. Sieradzka Małgorzata, Komentarz do art.80 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej). Skoro więc czynności kontrolne były przeprowadzone w obecności kierownika laboratorium, brak jest podstaw dla zanegowania prawidłowości ich przeprowadzenia. Istotnym jest, że kierownik laboratorium był świadomy możliwości pobrania wtórników próbek, skoro ograniczył swoje żądanie do próbek masła. Nie można zatem stawiać organowi zarzutu, iż nie przeprowadził dodatkowych badań śmietany, skoro obecny przy pobraniu próbek kierownik laboratorium zakreślił w swym żądaniu, w odniesieniu do jakich produktów wnosi o pobranie wtórników próbek. W ocenie Sądu, zgodzić należy się z organem, że brak wtórnika próbki przedmiotowej śmietany nie miał wpływu na przebieg postępowania w sprawie, gdyż skarżący zakwestionował wyniki badań laboratoryjnych z dnia [...] lipca 2010 r., wnosząc w dniu [...] sierpnia 2010 r. uwagi do Protokołu kontroli oraz w dniu [...] sierpnia 2010 r., skargę do Centralnego Laboratorium GIJHARS w P., a więc po upływie terminu przydatności śmietany. W związku z upływem w dniu 3 sierpnia 2010 r. jej terminu przydatności do spożycia, powtórzenie badań na wtórniku próbki przedmiotowej śmietany (w przypadku jego pobrania) również nie byłoby możliwe. Należy bowiem uwzględnić specyfikę artykułów o krótkim okresie trwałości w kontekście skali czasowej przeprowadzenia badań. I tak np. W art. 11 ust. 6 Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, właściwe organy zapewniają, aby podmioty prowadzące przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe mogły otrzymać dostateczną ilość próbek do dodatkowej ekspertyzy, chyba że jest to niemożliwe w przypadku produktów łatwopsujących się lub bardzo niewielkiej ilości dostępnego substratu. W ocenie Sądu, zgromadzony przez organy obu instancji materiał dowodowy był wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu, zostało dostatecznie uzasadnione. Organ uwzględnił w tej ocenie argumenty powołane przez skarżącego i wyjaśnił, dlaczego nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie, korzystając z zasady swobodnej ich oceny. W związku z powyższym zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani przepisów procesowych w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.