VI SA/Wa 2980/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Robert Żukowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 września 2022 r. nr KOA/3521/Ru/22 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej B. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego B. S. (dalej też jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "SKO w Warszawie") z dnia 23 września 2022 r. znak: [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr [...]. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym: Marszałek Województwa Mazowieckiego decyzją z 1 lipca 2022 r., nr: [...] ([...]), działając na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (DZ. U. z 2021 r., poz. 1212 z późn. zm.) oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), unieważnił część teoretyczną egzaminu państwowego na prawo jazdy kategorii B Skarżącej. Decyzja została doręczona Skarżącej w dniu 11 lipca 2022 r. (kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru). Natomiast K. P. 8 lipca 2022 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (akta adm. sprawy). Skarżąca pismem oznaczonym datą 25 lipca 2022 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji skierowane do SKO w Warszawie za pośrednictwem Marszałka Województwa Mazowieckiego. Organ ustalił, iż odwołanie zostało nadane w dniu 28 lipca 2022 r. przez Kancelarię adw. B.W. (koperta z datą nadania pisma w aktach adm. sprawy). Natomiast w raporcie zawierającym metrykę sprawy (EZD) w aktach administracyjnych sprawy pod pozycją Lp 29 widnieje wpis: • "28.07.2022 12:48:08" (...) "Rejestracja pisma" (...) "Identyfikator (...) 126150.P.22" oraz pod pozycją Lp 39 widnieje wpis: • 01.08.2022 13:30:42" (...) "Rejestracja pisma" (...) "Identyfikator (...) P_3125117" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 23 września 2022 roku znak [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od ww. decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż ww. decyzja organu I instancji została odebrana przez skarżącą w dniu 11 lipca 2022 r. (kopia zpo w aktach adm.). Natomiast odwołanie zostało złożone w dniu 28 lipca 2022 r. (data nadania pisma na kopercie w aktach administracyjnych sprawy). SKO wskazało, że odwołanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu 14 dni wskazanego w pouczeniu decyzji, przewidzianego do odwołania. Termin do wniesienia odwołania upływał bowiem w dniu 25 lipca 2022 r., natomiast odwołanie złożono w dniu 28 lipca 2022 r. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. S., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 7a § 1 kpa, art. 8 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 80a § kpa, art. 107 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i okoliczności sprawy, mimo iż taki obowiązek ciąży na organie administracji publicznej zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a w rezultacie błędne ustalenie, że odwołanie z dnia 25 lipca 2022 roku zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 28 lipca 2022 roku, podczas gdy odwołanie z dnia 25 lipca 2022 roku zostało nadane 25 lipca 2022 roku, co znajduje potwierdzenie w dowodzie w postaci potwierdzenia nadania przesyłki poleconej, pismem z dnia 25 lipca 2022 roku, natomiast dnia 28 lipca 2022 roku odwołanie zostało uzupełnione o braki formalne na skutek autokorekty; 2. przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; art. 134 kpa w zw. z art. 60 § 3 kpa w zw. z art. 57 § 5 pkt 2, poprzez wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy środek odwoławczy został nadany z zachowaniem ustawowego terminu w dniu 25 lipca 2022 roku w placówce pocztowej, nie zaś w dniu 28 lipca 2022 roku, a w rezultacie brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, dopuszczenie dowodu z dokumentu potwierdzenia nadania przesyłki zawierającej odwołanie z dnia 25 lipca 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Do skargi załączono potwierdzenie nadania przesyłki nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. SKO wskazało, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, że pismo opatrzone datą 25 lipca 2022 r. wpłynęło do sprawy jako pismo nadane 25 lipca 2022 r. Organ zwrócił się przy tym o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strona skarżąca nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 poz. 259 t.j. dalej ,,ppsa") Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Dodać także należy, iż Sąd na podstawie art. 106 § 3 ppsa dopuścił dowód wnioskowany w skardze w postaci dowodu nadania przesyłki przez stronę skarżącą w dniu 25 lipca 2022 r. do organu I instancji. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 września 2022 roku, którym organ ten, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził, że odwołanie skarżącej od decyzji wydanej przez Marszałka Województwa Mazowieckiego z 1 lipca 2022 zostało złożone z uchybieniem terminu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z powyższego środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. tj. czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania podjęte przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka postępowanie odwoławcze. Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie 14 – dniowego terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podnieść również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu rozpoznającego odwołanie. Podkreślenia jednakże wymaga, że wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. kończącego postępowanie w sprawie winno być poprzedzone niebudzącymi wątpliwości ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 947/11 LEX nr 1121796), prawidłowego ustalenia daty wniesienia przez stronę odwołania (vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt 1700/19, LEX nr 3056217) jak też ustaleniami co do tego, czy strona skarżąca przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1683/05 LEX nr 220055). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu 11 lipca 2022 r. Prawidłowo organy ustaliły, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 25 lipca 2022 r. Sporna jest natomiast data jak i sposób wniesienia omawianego odwołania przez skarżącą. W świetle art. 57 § 5 k.p.a. termin złożenia pisma (odwołania) uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. W niniejszej sprawie w aktach sprawy do pisma datowanego na 25 lipca 2022 r. dołączona jest koperta, która nadana została w dniu 28 lipca 2022 r. Nadawcą pisma była Kancelaria Adwokacka B. W.. Brak jest innej koperty oraz innego pisma zatytułowanego odwołanie. Jak wynika z nr nadawczego przesyłki wskazanego na wymienionej kopercie przesyłka ta nadana została w dniu 28 lipca 2022 r. i doręczona została do adresata w dniu 1 sierpnia 2022 r. Jednocześnie z dowodu nadania pisma do organu, dołączonego do Skargi przez Skarżącą, (o innym nr nadawczym niż wskazany na kopercie) wynika, iż przesyłka wysłana przez Skarżąca do organu nadana w dniu 25 lipca 2022 r. doręczona została do organu w dniu 28 lipca 2022 r. Podkreślić należy, że data wpływu odwołania do organu I instancji w świetle treści art. 57 § 5 k.p.a. jest bez znaczenia dla ustalenia terminowości wniesienia odwołania do organu I instancji. SKO ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnia, iż brak jest pisma od skarżącej nadanego w dniu 25 lipca 2022 r. a z samego potwierdzenia nadania nie wynika, iż pismo nadane do organu stanowiło odwołanie. Jednakże mimo tego, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest innego pisma Skarżącej, które nadane zostałoby w dniu 25 lipca 2022 r. (tj. w ostatnim dniu upływu terminu do wniesienie odwołania) to jednak z informacji zawierającej opis wpływu korespondencji w sprawie wynika niezbicie, iż w dniu 28 lipca 2022 r. zarejestrowano wpływ nowego pisma do tej sprawy (identyfikator: 126150.P.22). Uwiarygadnia to, iż pismo to mogło być pismem nadanym w dniu 25 lipca 2022 r. i doręczonym w dniu 28 lipca 2022 r. (co odpowiada historii korespondencji o nr nadawczym dołączonym do skargi). Ponadto z wykazu obiegu korespondencji wynika także, iż w dniu 1 sierpnia 2022 r. zarejestrowano wpływ kolejnego pisma do tej sprawy (identyfikator pisma P_3125117) co wskazuje, iż mogło być to pismo nadane w kopercie nadanej 28 lipca 2022 r. i doręczonej w dniu 1 sierpnia 2022 r. Tym samym w oparciu o ewidencję korespondencji w sprawie znajdującej się w aktach administracyjnych stwierdzić można, iż winny znajdować się tam dwa pisma, które doręczone zostały do organu w dniu 28 lipca 2022 r. i w dniu 1 sierpnia 2022 r. W aktach jest jednak tylko jedno z dwu ww. pism tj. odwołanie wraz z kopertą nadaną w dniu 28 lipca 2022 r. i doręczoną w dniu 1 sierpnia 2022 r. Powyższa niejasność (informacja o wpływie dwóch pism przy tylko jednym piśmie znajdującym się w aktach sprawy) nie wzbudziła wątpliwości organu. Zdaniem Sądu okoliczność ta w zestawieniu z dołączonym do skargi potwierdzeniem nadania przesyłki wskazuje jednak na słuszność twierdzeń Skarżącej, iż nadała w związku ze składanym odwołaniem dwa pisma do organu z czego pierwsze nadano w dniu 25 lipca 2022 r. a więc w terminie do wniesienia odwołania. Przyjmując stanowisko SKO, iż brak pisma w aktach oznacza, że go nie było, choć z potwierdzenia nadania dołączonego do skargi oraz z opisu ewidencji korespondencji wynika, że brak jest jednego pisma od strony skarżącej skierowanego do organu, stwierdzić należy, że skarżąca pozbawiona byłaby jakiejkolwiek możliwości przeprowadzania kontrdowodów w sytuacjach takich jak ta, gdy organ wskazuje na brak dowodu że pismo nadane 25 lipca 2022 r. było odwołaniem. Sąd jest tutaj przeciwnego zdania z uwagi na ustawowy obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony przy ocenie stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 81a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Konieczną przesłanką do zastosowania tego przepisu jest to, aby w prowadzonym postępowaniu istniały wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które nie dają się usunąć. W ocenie Sądu, w ślad za poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądowym należy stwierdzić, że przez rozstrzygnięcie wątpliwości w rozumieniu art. 81a § 1 k.p.a. należy rozumieć wybór takiego sposobu oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, przy którym prawa strony są najpełniej chronione. Przepis ten ma zastosowanie tylko w razie wystąpienia wątpliwości, których nie dało się usunąć po przeprowadzeniu wnikliwego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego. Jeśli brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie (brak potwierdzenia że pismo nadane 25 lipca 2022 r. to odwołanie jak również brak jest jakiegokolwiek pisma nadanego w tym dniu do organu choć zarejestrowano wpływ takiego pisma) organ winien rozważyć zastosowanie omawianego przepisu. Zdaniem Sądu, skoro w aktach administracyjnych znajdowała się informacja o wpływie dwóch pism (pierwsze nadane 25 lipca i drugie nadane 28 lipca), które wpłynęły do organu pierwszej instancji, gdzie jedno z nich jest odwołaniem od decyzji tego organu a drugiego pisma brak, rzeczą organu odwoławczego było jednoznaczne i wiążące wyjaśnienie - z uwagi na treść powyższych przepisów - czy odwołanie to skarżący złożył faktycznie po raz pierwszy z brakami w dniu 25 lipca 2022 r. i które to braki usunął w dniu 28 lipca 2022 r. Stwierdzenie braku pisma przy uwzględnieniu dołączonego do skargi potwierdzenia nadania (które co istotne znajduje swoje odzwierciedlenie w historii korespondencji organu) nie powinno nieść negatywnych konsekwencji dla skarżącej. Skoro organ odwoławczy nie wyjaśnił tej kwestii poprzestając jedynie na uznaniu, że odwołanie skarżącego wpłynęło do organu w dniu 28 lipca 2022 r., naruszył przepisy postępowania - art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także art. 8 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Bez wyjaśnienia kwestii wysłania dwóch pism przez skarżącą przy odwołaniu sporządzonym w sprawie, uznanie na podstawie art. 134 k.p.a. przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, było co najmniej przedwczesne. Dopiero w przypadku odnalezienia/wyjaśnienia kwestii brakującego pisma doręczonego organowi w dniu 25 lipca 2022 r. i potwierdzeniu, iż pismo nadane w dniu 25 lipca 2022 r. nie było odwołaniem organ stwierdzi uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast w przeciwnym wypadku gdy wątpliwości nie da się wyjaśnić organ podejmie rozstrzygniecie przy uwzględnieniu wątpliwości na korzyść strony skarżącej jak wskazano powyżej. W tej sytuacji Sąd stwierdzając, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.