VI SA/Wa 2989/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [....] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 7 września 2015 r., nr [...]Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania L. (dalej: "skarżący" lub "strona"), utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych. Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm. dalej także: "P.r.d."), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej także: "u.d.p."). Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym. W dniu [...] maja 2015 r. na drodze krajowej nr 75 w miejscowości T. zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika [...] wraz z trzyosiową naczepą [...]. Pojazdem kierował A. J., który wykonywał przejazd z ładunkiem podzielnym w postaci przeciwwagi dźwigów (2 elementy), skrzyni z osprzętem oraz zblocza linowego na trasie [...] w imieniu i na rzecz strony. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Podczas kontroli stwierdzono, że kontrolowany zespół pojazdów poruszając się drogą krajową nr 75 o dopuszczalnym nacisku do 10 t, przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej. Kontrola drogowa nie wykazała przekroczenia żadnych innych parametrów, które pozostawały w dopuszczalnej normie. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: nacisk pojedynczej osi napędowej 10,7 t (po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,11 w górę) - przekroczenie o 0,7 t. Powołując się na powyższe ustalenia faktyczne [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2015 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej. Strona odwołała się od powyższej decyzji. Decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 pkt 1 P.r.d., brak wskazania podstawy prawnej procedury ważenia w stosunku do wag, na których przeprowadzono ważenie, a także przepisów prawa wspólnotowego, tj. dyrektywy Rady nr 96/53/WE oraz dyrektywy 2002/7/WE Parlamentu Europejskiego i Rady poprzez niedostosowanie całej sieci polskich dróg, po których poruszają się pojazdy ciężarowe w ruchu międzynarodowym do norm unijnych określonych w tych dyrektywach, stanowiących, że dopuszczalny nacisk na oś na drogach powinien wynosić 11,5 t, a tym samym karanie kierowców w sposób niezgodny z prawem wspólnotowym, którego należy bezwzględnie przestrzegać. Wskazała również na naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie ustalenia okoliczności i osób odpowiedzialnych za przekroczenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Organ II instancji stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a kara pieniężna została nałożona zgodnie z prawem. Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż stosowanie do treści art. 140aa ust. 3 pkt 1 P.r.d. jest nią podmiot, który wykonywał kontrolowany przejazd. Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że obowiązki, które związane były z przejazdem wynikają z mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa i są tożsame dla wszystkich uczestników związanych z wykonywanym przejazdem. Obowiązki te określają sposób przewożenia ładunku, warunki techniczne pojazdu i związane z nimi parametry normatywne kontrolowanego pojazdu, warunki związane z uzyskaniem określonej kategorii zezwolenia, kwestie podzielności ładunku i wynikającą z tego faktu możliwość uzyskania określonej kategorii zezwolenia, dopuszczalne naciski osi przewidzianych dla danej drogi. Podczas kontroli stwierdzono, iż kontrolowany zespół pojazdów poruszając się drogą krajową nr 75 przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej. Między zachowaniem strony postępowania administracyjnego, a stwierdzonym naruszeniem istnieje normalny i bezpośredni związek przyczynowy, a normalnym zjawiskiem jest takie, które w danym układzie stosunków i warunków według doświadczenia życiowego występuje jako typowe. Jest to tego rodzaju zdarzenie, które w ogóle zdolne jest wywołać naruszenie i z reguły je wywołuje. O tym, czy następstwo jest normalne czy nie decydują kryteria obiektywne oparte na zasadach doświadczenia życiowego oraz dostępnej wiedzy. W ocenie organu odwoławczego strona w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym, nie przedstawiła dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Nie zachodzi więc w tej sprawie możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. W ocenie organu wyjaśnienia złożone przez skarżącego nie stanowią podstawy (jako dowód) wyłączenia jego odpowiedzialności z tytułu stwierdzonego naruszenia. Nie wystarczy bowiem zakwestionować tylko swojej odpowiedzialności, gdyż to podmiot wykonujący przejazd decyduje o wyborze trasy, czy zachowaniu się na drodze podczas wykonywania przewozu i musi on uwzględniać w swych rachubach bezpieczeństwo zarówno kierowcy, wykonującego transport jak i innych uczestników ruchu. Dopracowanie się sprawnego systemu załadunku pojazdów, w którym powinien uczestniczyć zarówno załadowca jak i podmiot wykonujący przejazd, tak by nie przekraczane były normy wymagane przepisami o drogach publicznych, leży niewątpliwie w interesie podmiotu wykonującego przejazd. Normy w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący, a fakt ich naruszenia skutkuje koniecznością nałożenia kary pieniężnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego dokonał analizy treści zezwoleń od kategorii I do kategorii VII i mając na uwadze ujawnione podczas kontroli naruszenie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo je zakwalifikował w ramach kat. IV. Stwierdził, że przedmiotem przewozu były przeciwwagi dźwigów (2 elementy) - ładunek podzielny, a w sprawie ma miejsce brak zezwolenia kategorii IV, ze względu na parametry wagowe uzyskane podczas czynności kontrolnych. Wskazał, że stosownie do art. 140ab ust. 2 P.r.d., w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 P.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Organ odwoławczy zauważył, że wagi użyte w trakcie kontroli drogowej spełniały wymagane normy, gdyż zostały wydane stosowne świadectwa legalizacji ponownej wag SAW 10/C o nr fabrycznych [...] i [...]. W dniu kontroli legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w K. z przewidzianymi terminami ważności odpowiednio do dnia 31 października 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że czynności pomiarowe wykonywane podczas kontroli drogowej nie mają charakteru czynności administracyjnych określonych w ustawie o transporcie drogowym i aktach wykonawczych. Ważenie pojazdów jest tylko czynnością techniczną zmierzającą do uzyskania pomiaru, który ma wykazać, czy dany pojazd spełnia określone normy, czy też nie. Wskazał, że ustawodawca nie określił np. w jaki sposób pojazd ma najechać na wagę, czy za pomocą jakich hamulców kierowca ma zatrzymać pojazd, gdyż temu służą odpowiednie instrukcje obsługi użytkowanych urządzeń. Przed dokonaniem ważenia kierowcy są instruowani jakie czynności mają wykonać w trakcie pomiarów - tak też było w trakcie kontroli w dniu 4 maja 2015 r., o czym świadczy potwierdzenie zapisów protokołu przez kontrolowanego kierowcę. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a także wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 K.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. W jego ocenie decyzja organu I instancji zawiera również niezbędne elementy określone w art. 107 K.p.a. W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego sprawy i karę pieniężną w wysokości 5.000 zł nałożył zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2015 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:  - przepisów prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 w związku z art. 140ab ust. 1 P.r.d. oraz Załącznikiem nr 1 lp. 1 P.r.d. poprzez brak wyjaśnienia w jakich okolicznościach i na jakim etapie oraz z jakiej przyczyny doszło do przekroczenia masy załadunku na osi pojazdu, przez co organ bezpodstawnie przyjął niezachowanie należytej staranności przewoźnika podczas wykonywanego przewozu; - par. 20 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych w związku z art. 7 ust. 2 P.r.d.; - nieprawidłowości w procedurze przeprowadzonego ważenia z uwagi na okoliczność, iż wagi przy użyciu których przeprowadzono ważenie są przeznaczone zgodnie z instrukcją do pomiarów o maksymalnym obciążeniu do 10.000 kg (10 ton) w tym również nieprzedłożenia oraz nieudostępnienia kierowcy w celu weryfikacji "instrukcji obsługi" wag za pomocą których dokonano pomiarów podczas kontroli; - wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkom wynikającym z tej ustawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego w sposób wnikliwy i szczegółowy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia okoliczności i osób odpowiedzialnych za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś, okoliczności w jakich doszło do naruszenia, co skutkowało uchybieniami w zakresie ustalenia prawdy obiektywnej i powodowało, że zapadłe rozstrzygnięcie oparte zostało na niepełnym i niekompletnym materiale dowodowym, co w konsekwencji mogło prowadzić do nieuzasadnionego nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 35a P.r.d. pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Stosownie zaś do treści art. 64 ust. 1 pkt 1 P.r.d. ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii wydawanego w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy. Natomiast w myśl art. 140aa ust. 1 P.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na podmiot wykonujący przejazd, a także na podmioty wykonujące inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1. (art. 140aa ust. 3 P.r.d.). W tej sprawie karę za przejazd pojazdem nienormatywnym nałożono na przewoźnika (skarżącego) uznając, że nastąpiło naruszenie dopuszczalnych norm transportu drogowego, w wyniku stwierdzonego przekroczenie nacisku na pojedynczej osi pojazdu członowego o 0,7 t. oraz że wypełniły się przesłanki z art. 140ab ust. 1 pkt 2 P.r.d. Z przytoczonych zaś wcześniej regulacji prawnych wynika, że w sprawach o nałożenie kary pieniężnej w pierwszym rzędzie ustalenia wymagało, czy rzeczywiście miał miejsce przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, czy faktycznie miało miejsce przekroczenie dopuszczalnych wartości masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi. Zdaniem Sądu ww. okoliczności nie zostały w sposób jednoznaczny w postępowaniu administracyjnym ustalone. W sytuacji bowiem, kiedy wysokość kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność ważenia, a następnie w decyzji wykazać prawidłowość poczynionych w tym względzie ustaleń przy pomocy dostępnych środków dowodowych. Tymczasem z akt przedmiotowej sprawy w ww. względzie wynika, że pomiaru wieloosiowego pojazdu członowego dokonano przy pomocy dwóch wag typu SAW 10C posiadających w chwili dokonywania kontroli ważne świadectwa legalizacji ponownej wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w K., z terminem ważności do 31 października 2016 r. Ponadto z akt sprawy wynika także, iż procedura ważenia została przeprowadzona w miejscu do tego przeznaczonym i odpowiednio wypoziomowanym. Powyższe ustalenia nie mogą mieć jednak dla rozstrzygnięcia tej sprawy decydującego znaczenia, bowiem istotnym w niej problemem nie jest okoliczność, że organy posługiwały się nielegalnymi urządzeniami (wagami), ale to, czy legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób zgodny z prawem. Sąd stoi na stanowisku, iż każdy przyrząd kontrolny, aby jego wskazania mogły być uznane za rzeczywiste i prawdziwe, powinien być używany zgodnie ze wskazaniami producenta tych przyrządów kontrolnych, tj. instrukcją obsługi konkretnej wagi. W analizowanej zaś sprawie nie wiadomo, czy dochowano warunków ważenia przewidzianych w instrukcji obsługi wag SAW 10/C. Nie może tego ocenić strona, ani zweryfikować Sąd. W aktach brak bowiem instrukcji obsługi ww. wag. Zauważyć ponadto trzeba, iż na etapie postępowania administracyjnego, jak również w skierowanej do Sądu skardze, podnoszone były przez stronę zarzuty wskazujące na istniejące w tym zakresie nieprawidłowości. Organ odwoławczy wątpliwości tych nie rozstrzygnął, a są to okoliczności istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż decydują o zakresie odpowiedzialności skarżącego (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2014 r. II GSK 569/13 i 24 czerwca 2014 r. II GSK 651/13). Powyższe uchybienia organu uniemożliwiają zatem skontrolowanie przez Sąd prawidłowości warunków ważenia, a zarazem ocenę legalności uzyskanych w ten sposób jego wyników, która to okoliczność była podkreślana w orzecznictwie NSA (vide: wyrok z dnia 30 czerwca 2015 r. II GSK 1161/14, z dnia 30 lipca 2015 r. II GSK 1423/14 oraz z dnia 25 września 2015 r. II GSK 1724/14). Wskazać przy tym trzeba, że protokół kontroli z dnia 4 maja 2015 r., który w tej sprawie ma walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, to jednak nie jest to jedyny dowód, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Okoliczności wynikających z protokołu nie można bowiem przyjmować bezkrytycznie, bez odwoływania się do sposobu dokonania ustaleń z protokołu tego wynikających, tj. procedury ważenia kontrolowanego pojazdu członowego. Zdaniem Sądu organy ustalając stan faktyczno-prawny sprawy w ww. zakresie nie dochowały niezbędnych standardów prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikającym z treści przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W świetle tych przepisów organ administracji stojąc na straży praworządności obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; nadto winien swoje ustalenia wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając przy tym sposób ich subsumcji pod zastosowaną normę prawa (por. również treść art. 107 § 3 k.p.a. na temat zawartości uzasadnienia decyzji administracyjnej - faktycznego i prawnego). Sąd nie może zastąpić organu administracyjnego w wykonaniu tego obowiązku, w myśl zasady, że nie czyni własnych ustaleń w sprawie, tylko ocenia zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka ocena możliwa jest jednak tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych i odniesienia się do wszystkich kwestii materialnoprawnych istotnych dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa wymienionych w decyzji jako podstawa prawna podjętego rozstrzygnięcia, do czego niezbędne jest odwołanie się do zgodności wyników ważenia z procedurą wynikającą z instrukcji producenta użytych do pomiaru wag SAW 10/C. W tych okolicznościach należy uznać, że zachodzi potrzeba ponownej oceny wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych opisanych w protokole kontroli. Organ nie wyjaśnił więc sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie ww. przepisów postępowania mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., postanowiono jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.