VI SA/Wa 301/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o zatwierdzenie prospektu emisyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku Komisja Nadzoru Finansowego po rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku spółki B. S.A. o zatwierdzenie prospektu emisyjnego sporządzonego w związku z ofertą publiczną akcji serii I oraz zamiarem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na rynku regulowanym akcji serii I spółki B. S.A. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzyła postępowanie odwoławcze. Zajmując stanowisko w sprawie organ, podniósł, iż w uzasadnieniu swojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. B. nie wskazał na czym polega jego interes prawny w sprawie o zatwierdzenie przedmiotowego projektu. Uzasadnienie wniosku wskazuje wyłącznie na interes faktyczny wynikający z faktu bycia akcjonariuszem spółki B. SA, który nie skutkuje jednak uznaniem zainteresowanego za stronę postępowania. Przywołując szereg wyroków zarówno Naczelnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem interes prawny powinien być realny, bezpośredni, konkretny i znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, uzasadniających zastosowanie normy prawa materialnego. Nie wystarczy wskazanie jakiegokolwiek interesu – musi on mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Organ przytoczył także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 25 września 2001 roku w sprawie III SA 3330/00 zgodnie, z którym " w Prawie o publicznym obrocie papierami wartościowymi ustawodawca uznał, iż interesy inwestorów jako uczestników publicznego obrotu zagwarantowane są całym systemem norm dotyczących uczciwego obrotu łącznie z wykluczeniem papierów wartościowych z publicznego obrotu oraz sankcjami pieniężnymi za popełnienie deliktu administracyjnego. Prawodawca w takim systemie rzeczy nie nadał przymiotu strony akcjonariuszom wychodząc z założenia, iż system ich ochrony interesów przyjęty w ustawie poprzez nadzór Komisji Papierów Wartościowych i Giełd czyni zadość postulatowi ochrony indywidualnej". Organ podkreślił, iż cytowane orzeczenie zapadło pod rządami nieobowiązującej ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, jednak cele i uprawnienia zarówno Komisji Nadzoru Finansowego jak i akcjonariuszy spółek publicznych z punktu widzenia uprawnień w zakresie uregulowanym przez art. 28 kpa nie odbiegają od obecnie obowiązujących. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. B., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 1 kpa w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 roku o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119) poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez wskazania podstawy prawnej, oraz art. 28 kpa poprzez uznanie, iż skarżący nie może być stroną postępowania w sytuacji, gdy wykazał swój interes prawny i faktyczny. W obszernym uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż jest aktywnym uczestnikiem rynku finansowego jako akcjonariusz B. S.A. i B. S.A. i z tego tytułu przysługują mu określone uprawnienia w tym także prawo do złożenia odpowiedniego wniosku do Komisji Nadzoru Finansowego. W wyniku decyzji zarządu banku o zatwierdzeniu projektu emisyjnego poniósł wymierne straty albowiem decyzja ta bezpośrednio dotyczyła jego osoby jako akcjonariusza. Zaakceptowanie przez Komisję Nadzoru Finansowego projektu emisyjnego, który nie odzwierciedlał faktycznej sytuacji finansowej B. S.A. narusza prawo bankowe, prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz prawa akcjonariuszy mniejszościowych. Ponadto interes prawny skarżącego znajduje również umocowanie w prawie refleksowym albowiem aktualizuje się wraz z żądaniem publicznego prawa podmiotowego. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie występuje nie wola podmiotu do bycia stroną, lecz bezpośredni i konkretny interes znajdujący odzwierciedlenie w okolicznościach faktycznych. W konkluzji skarżący stwierdził, iż akcjonariusz jako uczestnik rynku finansowego winien być chroniony przed działaniami wymierzonymi w jego interesy. W uzupełnieniu skargi w piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2008 roku skarżący podniósł zarzuty dotyczące naruszenia prawa przez Komisję Nadzoru Finansowego odnoszące się do zatwierdzenia projektu emisyjnego oraz uprawnień Komisji z tytułu nadzoru. Natomiast w uzupełnieniu skargi w piśmie procesowym z dnia 22 września 2008 roku skarżący przedstawił szeroką argumentację jednakże nie odnosiła się ona do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej do Sądu decyzji a jedynie do działalności Komisji Nadzoru Finansowego. Skarżący szeroko wywodził, iż Komisja poprzez zaniechanie i niedopełnienie swoich obowiązków w rażący sposób naruszyła procedury i prawo administracyjne, co pozwoliło na drenaż na wielką skalę lokalnego polskiego banku przez większościowego akcjonariusza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik postępowania- B. S.A. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż skarżący jako inwestor giełdowy nie posiada interesu prawnego do skutecznego złożenia wniosku do Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie wydania decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt emisyjny Banku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze zarzuty podnoszone przez skarżącego podkreślić należy, iż przedmiotem oceny była wyłącznie legalność decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, którą to decyzją organ umorzył postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie z wniosku spółki B. S.A. o zatwierdzenie prospektu emisyjnego sporządzonego w związku z ofertą publiczną akcji serii I oraz zamiarem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na rynku regulowanym akcji serii I spółki B. Tak, więc zaskarżona decyzja administracyjna dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa skarżącego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, co sprowadza się do ustalenia posiadania przez niego, lub nie, interesu prawnego. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 kpa w myśl, którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują, zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio ( wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 roku, II SA 1351/98 LEX nr 41827). W rozpatrywanej sprawie wniosek z dnia 24 października 2007 roku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący uzasadniał wadliwym rozstrzygnięciem przez Komisję Nadzoru Finansowego w szczególności nieuwzględnieniem celów, dla których Komisja została powołana. We wniosku tym skarżący omówił szeroko treść art. 28 kpa oraz przytoczył stanowisko doktryny i orzecznictwa dotyczące pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc teoretyczne rozważania do uzasadnienia swojej legitymacji procesowej, wskazał, iż swój interes prawny wywodzi z faktu bycia akcjonariuszem B. S.A. i B., nadto jest aktywnym uczestnikiem rynku finansowego, do którego nadzorowania powołana została Komisja Nadzoru Finansowego i w wyniku działań i decyzji podjętych przez Zarząd Banku poniósł wymierne straty. Tymczasem wśród postanowień ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. Nr 184, poz. 1539 ze zm.) brak jest przepisu uprawniającego akcjonariusza spółki publicznej do wystąpienia do Komisji Nadzoru Finansowego ze skutecznym żądaniem w sprawie wydania decyzji zatwierdzającej projekt emisyjny. W tej sytuacji zgodzić należy się z organem, iż skarżący jako akcjonariusz giełdowy spółki publicznej korzysta z uprawnień strony w stosunkach cywilnoprawnych łączących go ze spółką natomiast nie posiada uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Trafnym jest także stanowisko organu, iż teza zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2001 roku sygn. akt III S.A. 3330/00 stanowiąca, "..że interesy inwestorów jako uczestników publicznego obrotu zagwarantowane są całym systemem norm dotyczących uczciwego obrotu łącznie z wykluczeniem papierów wartościowych z publicznego obrotu oraz sankcjami pieniężnymi za popełnienie deliktu administracyjnego. Prawodawca w takim stanie rzeczy nie nadał przymiotu strony akcjonariuszom wychodząc z założenia, iż system ochrony ich interesów przyjęty w ustawie przez nadzór Komisji czyni zadość postulatowi ochrony indywidualnej zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym. Podkreślić, bowiem należy, iż cele i uprawnienia Komisji oraz akcjonariuszy spółek publicznych z punktu unormowań zawartych w art. 28 kpa nie różnią się od aktualnie obowiązujących. Skarżący jako akcjonariusz posiada, zgodnie z kodeksem spółek handlowych, określone uprawnienia w spółce akcyjnej i decyzja o zatwierdzeniu projektu emisyjnego dotyczy jego osoby. Jednakże przekonanie skarżącego, iż w wyniku tej decyzji poniósł wymierne straty wskazuje jedynie na posiadanie interesu faktycznego, który nie jest prawnie chroniony a zatem jego nieuwzględnienie jest prawnie dopuszczalne. Interes skarżącego, jako inwestora giełdowego, chroniony jest przez system zasad obrotu, podmiotów i instytucji prawnych, prowadzących i regulujących publiczny obrót papierami wartościowymi zaś swoje potencjalne roszczenia skarżący może realizować na drodze cywilnoprawnej. Nie jest także trafnym stanowisko skarżącego, iż interes prawny strony aktualizuje się wraz żądaniem publicznego prawa podmiotowego. Jak już wskazano wyżej interes prawny winien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego a więc złożenie wniosku przez daną osobę do organu administracji nie czyni z niej automatycznie strony postępowania przed tym organem. Reasumując powyższe rozważania Sąd podzielił stanowisko organu, iż skarżący nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy z wniosku spółki B. S.A. o zatwierdzenie prospektu emisyjnego sporządzonego w związku z ofertą publiczną akcji serii I oraz zamiarem ubiegania się o dopuszczenie do obrotu na rynku regulowanym akcji serii I spółki B. S.A. Jeżeli zatem organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie stwierdził według omówionych wyżej kryteriów prawnych przymiotu strony skarżącej, decyzja o umorzeniu postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa odpowiada prawu. Odnosząc się do okoliczności podniesionych w skardze należy zauważyć, iż wobec umorzenia postępowania, organ nie mógł ustosunkować się do zarzutów dotyczących wadliwości zatwierdzenia projektu emisyjnego i z tego też względu zarzuty powyższe nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu sądowym. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.