VI SA/Wa 3016/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Szpitala Wojewódzkiego w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), oddalił odwołanie S. w B. od rozstrzygnięcia konkursu ofert w postępowaniu nr [...], dotyczącym udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: świadczenie nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 150.000 osób – ryczałt miesięczny, obszar: B., Gmina J. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższą decyzję S. w B. uczynił przedmiotem odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymał ją w mocy, uznając odwołanie za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę S. w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2063/13 uznał ją za uzasadnioną i uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu, w przedmiotowym postępowaniu konkursowym Komisja dokonała ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy, albowiem posiadając wyjaśnienia Szpitala, Komisja nie mogła w sposób bezkrytyczny twierdzić, że podana w formularzu cena 7.320 zł stanowi cenę ryczałtu miesięcznego, przy oczekiwanej cenie ryczałtu miesięcznego w wysokości 224.000 zł, skoro zaoferowana przez Szpital cena odzwierciedla ryczałt dzienny, który pomnożony przez odpowiednią ilość dni daje w wyniku ryczałt miesięczny, mieszczący się w granicach ryczałtu miesięcznego, oczekiwanego przez NFZ. Tym samym, w ocenie Sądu, stwierdzone błędy formalne, będące w istocie wynikiem niewłaściwego wypełnienia i bezkrytycznego odczytania, głównie przez Komisję konkursową, określonych rubryk w formularzu ofertowym, nie stanowią wystarczającej przesłanki uzasadniającej odrzucenie oferty. Po uprawomocnieniu się powyższego wyroku, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], stosując art. 154 ust. 6 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) i art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wyjaśnił, że jest związany oceną wynikającą z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2063/13, w którym wskazano na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Toteż pod kątem zawartych w tym wyroku wskazań organ I instancji powinien zweryfikować zarówno zasadność odrzucenia oferty S. w B., jak i swoje stanowisko co do istnienia podstaw do oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia S. w B. wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia: - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2063/13 oraz stanu faktycznego, będącego podstawą subsumpcji prawa, z których wynika w sposób jednoznaczny, że w toku rozpatrywania sprawy uległy naruszeniu zarówno przepisy postępowania, a w szczególności przepisy statuujące podstawowe zasady procedury administracyjnej, określone w art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 10 § 1 kpa, jak również podstawowe dla postępowania dowodowego przepisy art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 kpa, a także przepisy prawa materialnego, tj. art. 140 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (poprzez niejednoznaczne opisanie przedmiotu zamówienia), art. 149 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy (poprzez błędne uznanie, że Szpital przedstawił rażąco niską cenę), a także art. 139 ust. 5 ww. ustawy, nakazujący przeprowadzenie postępowania z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Konsekwencją wskazanych naruszeń było podjęcie przez organ decyzji uchylającej decyzję organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast, co powinno mieć miejsce przy uwzględnieniu oceny prawnej i faktycznej zawartej w ww. wyroku, podjęcie decyzji polegającej na uchyleniu decyzji organu I instancji i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co otworzyłoby stronie skarżącej drogę do ponownego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; - art. 154 ust. 6 i ust. 7 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r., znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 5 ww. ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zamiast uwzględnienie przez Prezesa NFZ odwołania strony skarżącej i uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz nadanie decyzji Prezesa NFZ rygoru natychmiastowej wykonalności, co winno skutkować przeprowadzeniem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; - art. 6, art. 7 oraz art. 8 kpa, poprzez stronniczą i dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a przede wszystkim poprzez nieuwzględnienie wiążących i ostatecznych ustaleń prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2063/13, co podważa zaufanie do organów administracji publicznej; - art. 77 i art. 80 kpa, poprzez niedokonanie oceny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, bowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co skutkować winno jej uchyleniem i ponownym przeprowadzeniem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem strony skarżącej, wobec stwierdzonych naruszeń prawa przez WSA, brak jest jakichkolwiek przesłanek do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji; - art. 138 § 2 kpa, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w niniejszej sprawie, z pominięciem przepisów lex specialis wynikających z art. 154 ust. 6 oraz ust. 7 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r., znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 5 ww. ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2063/13, mocą którego uchylona została decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym Komisja dokonała ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy, albowiem posiadając wyjaśnienia Szpitala, Komisja nie mogła w sposób bezkrytyczny twierdzić, że podana w formularzu cena 7.320 zł stanowi cenę ryczałtu miesięcznego, przy oczekiwanej cenie ryczałtu miesięcznego w wysokości 224.000 zł, skoro zaoferowana przez Szpital cena odzwierciedla ryczałt dzienny, który pomnożony przez odpowiednią ilość dni daje w wyniku ryczałt miesięczny, mieszczący się w granicach ryczałtu miesięcznego, oczekiwanego przez NFZ. Tym samym Sąd uznał, że stwierdzone błędy formalne, będące w istocie wynikiem niewłaściwego wypełnienia i bezkrytycznego odczytania, głównie przez Komisję konkursową, określonych rubryk w formularzu ofertowym, nie stanowią wystarczającej przesłanki uzasadniającej odrzucenie oferty. Wyrażona w powyższym wyroku ocena była zatem wiążąca dla Prezesa NFZ i jest również wiążąca dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Uregulowanie zawarte w art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1865/11, publ. LEX nr 1293568). Co więcej, z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 tej ustawy). W rozpoznawanej sprawie poddana kontroli Sądu decyzja Prezesa NFZ stanowi zatem następstwo prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, w którym wytknięto błędy w procedowaniu organu, uzasadniające uchylenie wówczas wydanej decyzji, i zawarto wiążącą ocenę co do dalszego kierunku procedowania w sprawie. Tak więc wytyczne wynikające z tej oceny były dla rozpoznającego sprawę ponownie Prezesa NFZ wiążące, jak i wiążące są dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Prezesa NFZ, organ ten uchylił decyzję organu I instancji, a przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, w motywach decyzji podał, że organ I instancji powinien pod kątem zawartych w powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie wskazań zweryfikować zarówno zasadność odrzucenia oferty S. w B. , jak i swoje stanowisko co do istnienia podstaw do oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Zatem wskazane przez WSA w Warszawie powody uwzględnienia wówczas skargi prawidłowo przełożyły się na uchylenie przez Prezesa NFZ decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co w praktyce oznacza, że w sprawie wskutek podjętych w niej rozstrzygnięć (Sądu i Prezesa NFZ) powinno dojść do uwzględnienia odwołania strony skarżącej, a decyzję w tym przedmiocie winien podjąć Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Wprawdzie w prawomocnym wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2063/13 WSA w Warszawie nie wskazał konkretnych norm prawnych, jakie miałyby być stosowane przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, jednak nie powinno budzić wątpliwości, że organ winien stosować obowiązujące w tej mierze przepisy prawa. Powołując w podstawach prawnych zaskarżonej decyzji także przepis art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290), Prezes NFZ prawidłowo wskazuje na obowiązek kontynuowania postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 listopada 2013 r., jako że wspomniany art. 5 stanowi, iż do postępowań, o których mowa w art. 154 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Strona skarżąca kwestionuje de facto korzystną dla siebie decyzję, po wydaniu której w sprawie powinno dojść do uwzględnienia złożonego przez nią odwołania i dalszego procedowania przez organ I instancji w świetle obowiązujących w tej mierze przepisów prawa. W takim stanie rzeczy, zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłową, zaś zarzuty podniesione w skardze za bezzasadne, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.