VI SA/Wa 3026/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant ref. staż Dominika Mańka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. w Ł. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia upoważnienia do przeprowadzenia badań technicznych automatów i urządzeń do gier oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Finansów, działając na podstawie art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) w związku z art. 8 i art. 23f ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), cofnął Jednostce Badającej – W. z siedzibą w L., upoważnienie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że w przypadku, gdy jednostka badająca przestanie spełniać warunki określone w art. 23f ust. 1 ww. ustawy o grach hazardowych lub odmówi przeprowadzenia badania sprawdzającego, o którym mowa w art. 23b ust. 3 tej ustawy, Minister Finansów na mocy art. 23f ust. 5 pkt 1 ww. ustawy o grach hazardowych, w drodze decyzji, cofa upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Minister Finansów, jako regulator rynku gier hazardowych, nie może akceptować stanu posiadania upoważnienia przez jednostkę badającą, której działanie budzi poważne zastrzeżenia co do prawidłowości i rzetelności przeprowadzanych badań technicznych automatów i urządzeń do gier. W ocenie organu, występowanie nieprawidłowości w opiniach wydawanych przez Jednostkę Badającą – W. z siedzibą w L., nie budzi wątpliwości. Brak obligatoryjnych elementów w opiniach wydawanych przez tę Jednostkę podważa rzetelność, kompletność i standardy przeprowadzanych badań. Powyższe zastrzeżenia zostały ujawnione po szczegółowej analizie działania Jednostki Badającej i podzielone także przez Prokuraturę Apelacyjną w B., która wskazała m.in. na naruszenie wymogów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. z 2012 r., poz. 312), poprzez: - wydanie pozytywnego wyniku badania automatu do gier o niskich wygranych w sytuacji, gdy konstrukcja automatu nie zapewniała prawidłowego ustalenia wartości maksymalnej stawki i nie uniemożliwiała przekraczania wartości maksymalnej stawki, o której mowa w art. 129 ust. 3 ustawy, w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane (§ 16 pkt 2 ww. rozporządzenia), - wydanie pozytywnego wyniku badania automatu do gier o niskich wygranych w sytuacji, gdy konstrukcja automatu nie zapewniała prawidłowego ustalenia wartości jednorazowej wygranej i nie uniemożliwiała uzyskania jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż określona w art. 129 ust. 3 ww. ustawy (§ 16 pkt 3 ww. rozporządzenia), - wydanie opinii zawierającej pozytywny wynik badania automatu do gier o niskich wygranych bez wskazania minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze (§ 16 pkt 1 ww. rozporządzenia), - wydanie opinii uzupełniających bez przeprowadzenia badania automatów oraz oparciu wyniku badania na podstawie wyników badań oraz opinii przedrejestracyjnych (§ 2 ust. 1 ww. rozporządzenia), - stosowanie nieuprawnionych interpretacji przepisów prawa w opiniach zawierających wyniki badań sprawdzających, prowadzonych na podstawie art. 23b ww. ustawy o grach hazardowych. W ocenie Ministra Finansów, powyższe okoliczności świadczą o wadliwym sporządzaniu opinii przez Jednostkę Badającą, co uprawnia do cofnięcia udzielonego jej upoważnienia do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Powyższą decyzję W. z siedzibą w L., uczyniła przedmiotem odwołania, zarzucając naruszenie: 1) art. 23f ust. 1 w związku z art. 23f ust. 5 pkt 1 ww. ustawy o grach hazardowych, poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się wydaniem przez Ministra Finansów decyzji cofającej upoważnienie do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier; 2) art. 128 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 i art. 23f ust. 1 ww. ustawy o grach hazardowych, poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni przesłanek cofnięcia upoważnienia udzielonego wcześniej Jednostce Badającej, przy nieuzasadnionym odejściu od nakazu ich zawężającej wykładni; 3) art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779) w związku z § 15 i § 16 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier, poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów i mylne uznanie, że kwestionowane przez organ pisemne stanowiska Jednostki Badającej w zakresie art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych nie spełniają wymogów określonych w powołanych przepisach, w tym zwłaszcza nie zawierają wskazania minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej oraz maksymalnej stawki za udział w jednej grze prowadzonej na każdym z automatów objętych opinią; 4) art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych w związku z § 8 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.) w związku z § 16 pkt 2 aktualnego rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r., poprzez uznanie za niezasadne stanowiska Jednostki Badającej, według którego wprowadzenie zakazu kontynuacji gry za uzyskane wygrane w treści ww. rozporządzeń stanowiło zmianę ustawowo opisanych wymogów i ograniczeń automatów o niskich wygranych; 5) art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 ust. 2b ww. ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z § 8 ust. 2 pkt 5 znowelizowanego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w związku z art. 23d i art. 129 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych związku z § 16 pkt 2 aktualnego rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r., poprzez mylne uznanie pisemnych opinii Jednostki Badającej za niespełniające wymogów prawnych, które wynikają nie z aktu prawnego rangi ustawowej, lecz z rozporządzeń wykonawczych, których treść jest niezgodna z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP; 6) art. 23f ust. 1 ww. ustawy o grach hazardowych w związku z art. 15 ust. 2 a contrario rozporządzenia wykonawczego z dnia 9 marca 2012 r., poprzez bezzasadne uznanie za nieprawidłowe pisemnego stanowiska Jednostki Badającej, wydanego dla potwierdzenia spełniania przez automat o niskich wygranych wymogu z art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych, bez konieczności jego "dostosowania"; 7) art. 121 § 1 w związku z art. 122 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności brak ustaleń w przedmiocie faktycznego spełniania przez badane automaty wymogu wypłacalności z art. 18 ust. 3 ww. ustawy, bez konieczności ich "dostosowywania", jak również powoływanie się przez organ na ustalenia i opinie śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Apelacyjną oraz fakt postawienia zarzutów biegłym z wcześniej funkcjonujących (innych) jednostek badających, upoważnionych przez Ministra Finansów, co podważa rzetelność i bezstronność organu w zakresie analizy materiału dowodowego. Wskazując na powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie cofnięcia upoważnienia do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Minister Finansów, mając za podstawę art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 221 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa oraz art. 8 i art. 23f ust. 5 pkt 1 ww. ustawy o grach hazardowych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że wymogi dotyczące automatów i urządzeń do gier oraz zakres przeprowadzanych badań, jak również wymogi dotyczące opinii lub uzupełnienia do opinii, wydawanego przez jednostkę badającą po przeprowadzeniu badania automatu lub urządzenia do gier, zostały określone w przepisach ww. ustawy o grach hazardowych oraz w ww. rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier. W rozpoznawanej sprawie Jednostka Badająca, której Minister Finansów udzielił upoważnienia do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier, wraz z tym upoważnieniem przyjęła na siebie obowiązek przeprowadzania tychże zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Tymczasem na podstawie analizy dokumentów wydanych przez Jednostkę Badającą – W. z siedzibą w L., Minister Finansów ustalił, że: - w uzupełnieniach z dnia [...] października 2012 r. nr [...] do ważnej opinii technicznej [...], wyrażających potwierdzenie dostosowania 15 automatów do gier o niskich wygranych [...] do wymogu, o którym mowa w art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych, strona nie wskazała, zgodnie z § 16 pkt 1 ww. rozporządzenia, minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze prowadzonej na takim automacie, - w uzupełnieniu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] do ważnej opinii technicznej [...], wyrażającym potwierdzenie dostosowania dwóch automatów do gier o niskich wygranych [...], nr fabryczny [...],[...], do wymogu, o którym mowa w art. 18 ust. 3 ww. ustawy, strona nie wskazała, zgodnie z § 16 pkt 1 ww. rozporządzenia, minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze prowadzonej na przedmiotowym automacie, - w uzupełnieniu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] do ważnej opinii technicznej [...], wyrażającym potwierdzenie dostosowania automatu do gier o niskich wygranych [...], typ video-LCD, nr fabryczny [...], do wymogu, o którym mowa w art. 18 ust. 3 ww. ustawy, strona nie wskazała, zgodnie z § 16 pkt 1 ww. rozporządzenia, minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze prowadzonej na przedmiotowym automacie, - w uzupełnieniu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], wydanym przez stronę do opinii technicznej [...], potwierdzającym dostosowanie dwóch automatów [...] Wideo-LCD, o numerach fabrycznych [...],[...] do wymogu określonego w art. 18 ust. 3 ww. ustawy nie wskazano jednoznacznie rodzaju automatów, których dotyczy wynik badania (automat do gier o niskich wygranych, automat do gier) oraz nie wskazano, minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej oraz maksymalnej stawki za udział w jednej grze prowadzonej na każdym z wyszczególnionych automatów, - w uzupełnieniu z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym do opinii technicznej [...], potwierdzającym dostosowanie czterech automatów do gier o niskich wygranych do wymogu art. 18 ust. 3 ww. ustawy, z opisu działania automatów do gier o niskich wygranych zawartego w tym dokumencie wynika, że pozytywny wynik badania wydany został w sytuacji, gdy konstrukcja automatów nie zapewnia prawidłowego ustalenia wartości maksymalnej stawki i uniemożliwienia przekraczania wartości maksymalnej stawki, o której mowa w art. 129 ust. 3 ww. ustawy, w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane, a także nie umożliwia prawidłowego ustalenia wartości jednorazowej wygranej i uniemożliwia uzyskanie jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż określona w art. 129 ust. 3 ww. ustawy i niższej niż kwota, o której mowa w art. 18 ust. 1 ww. ustawy. Ponadto w ww. opinii w części "Wynik badań" pkt 3 Jednostka Badająca nie odniosła się w wydanym dokumencie do sposobu działania wyszczególnionych automatów w dniu badania, dokonując nieuprawnionej oceny działania tych automatów z punktu widzenia stanu przeszłego, - w dokumencie "Opinia techniczna po nałożeniu plomb zabezpieczających Jednostki Badającej" nr [...], wydanym w dniu [...] listopada 2012 r., strona, posługując się własną interpretacją nieaktualnego stanu prawnego, wydała pozytywny wynik badania, pomimo niespełniania przez badany automat do gier o niskich wygranych wymogu w zakresie maksymalnej stawki, polegający na przekraczaniu wartości maksymalnej stawki w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane, - w dokumencie "Opinia techniczna po nałożeniu plomb zabezpieczających Jednostki Badającej" nr [...], wydanym w dniu [...] grudnia 2012 r., w części "Wskazanie, czy konstrukcja automatu umożliwia prawidłowe ustalenie wartości maksymalnej stawki oraz wartości jednorazowej wygranej" zawarte zostało stwierdzenie, iż "Automat dopuszcza możliwość poddawania w grze ryzyku wcześniej uzyskanych wygranych gromadzonych na liczniku Bank (pula punktów kredytowych gromadzona z wygranych w przeprowadzonych grach) do wysokości 200 punktów kredytowych (20 PLN) z licznika Bank", wskazując jednocześnie wartość maksymalnej stawki w wysokości 0,20 PLN. W tym samym opisie Jednostka Badająca stwierdza, iż "Automat spełnia wymogi art. 129 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych w zakresie maksymalnej stawki za udział w jednej grze". Minister wskazał, że ww. dokumenty, wydane przez Jednostkę Badającą po przeprowadzeniu badań automatów do gier o niskich wygranych, są niekompletne, bowiem nie zawierają elementów wymienionych w § 16 pkt 1 ww. rozporządzenia, tj. minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze, oraz zawierają sformułowania wskazujące na niespełnianie przez poddane badaniu automaty do gier o niskich wygranych wymogów określonych w § 16 pkt 2 lit. "a" ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier. Organ podkreślił, że jednostka badająca jest zobligowana do bezwzględnego stosowania przepisów ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier. Przedmiotem czynności jednostki badającej powinno być ustalenie prawidłowości działania automatu w zakresie zaprogramowanej wartości wygranych, o której mowa w ww. przepisie i tym samym, zgodnie z § 16 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier, wskazanie, w wydanym po przeprowadzeniu tego badania uzupełnieniu do opinii, minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze. Powołane wyżej dokumenty danych tych nie zawierają. Skoro Jednostka Badająca przeprowadziła badanie potwierdzające dostosowanie eksploatowanych automatów do wymogu art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych, to jej obowiązkiem było udokumentowanie powyższego w formie uzupełnienia do opinii, spełniającego wymogi określone przepisami prawa. Strona, będąc do tego upoważnioną, przeprowadzając badanie automatu, powinna dokonać ustalenia w przedmiocie faktycznego spełniania przez ten automat wymogu określonego w art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych, a z treści dokumentu wydanego po przeprowadzeniu tego badania – powinno jednoznacznie wynikać, że badany automat odpowiada wymogom określonym przepisami prawa. Jednostka Badająca, umocowana przez Ministra Finansów do prowadzenia przewidzianych prawem badań automatów i urządzeń do gier, ponosi odpowiedzialność za prawidłowość tych badań oraz zgodność wystawionych dokumentów ze stanem faktycznym. Zdaniem Ministra Finansów, w niniejszej sprawie działania strony w zakresie przeprowadzanych badań są nierzetelne, niezgodne z przepisami obowiązującego prawa i tym samym niezapewniające odpowiednich standardów badań, co świadczy o bezzasadności zarzutów zawartych w odwołaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Finansów W. z siedzibą w L. zarzuciła naruszenie: - art. 23f ust. 1 w związku z art. 23f ust. 5 pkt 1 ww. ustawy o grach hazardowych, poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się wydaniem przez Ministra Finansów decyzji cofającej upoważnienie do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier w oparciu o przepis z art. 23f ust. 5 pkt 1 ww. ustawy o grach hazardowych, odsyłającego wprost do warunków o charakterze technicznym, które pierwotnie zadecydowały o przyznaniu Jednostce Badającej takiego upoważnienia, zobowiązując organ do cofnięcia upoważnienia tylko w przypadku ich utraty, co wyklucza cofnięcie upoważnienia na mocy tego przepisu wskutek przyjęcia innych kryteriów niż te, które były pierwotnie podstawą udzielonego upoważnienia; - art. 128 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 i art. 23f ust. 1 ww. ustawy o grach hazardowych, poprzez zastosowanie rozszerzającej wykładni przesłanek cofnięcia upoważnienia udzielonego wcześniej Jednostce Badającej, przy nieuzasadnionym odejściu od nakazu ich zawężającej wykładni; - art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw w związku z § 15 i § 16 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier, poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów i mylne uznanie, że kwestionowane przez organ pisemne stanowiska Jednostki Badającej, zatytułowane "Uzupełnienie do ważnej opinii technicznej (...) w zakresie art. 18 ust. 3 ustawy o grach hazardowych", nie spełniają wymogów określonych w powołanych przepisach, w tym zwłaszcza nie zawierają wskazania minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej oraz maksymalnej stawki za udział w jednej grze, prowadzonej na każdym z automatów objętych opinią (§ 16 pkt 1 ww. rozporządzenia), podczas gdy rzeczone przepisy dotyczą obowiązku dostosowania automatów do wymogu wypłacalności (art. 9 ust. 1 i 2 ww. ustawy nowelizującej), co sprawia, że – wbrew stanowisku organu – pisma te nie są w żadnym stopniu nieprawidłowe, bowiem nie stanowiły potwierdzenia dostosowania automatów, a tym samym nie wymagały formy uzupełnienia do opinii, o którym mowa w § 15 ust. 2 w związku z § 16 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia, i nie musiały spełniać wymogów przewidzianych dla uzupełnienia opinii, w rozumieniu powołanych przepisów; - art. 2 ust. 2b ww. ustawy o grach i zakładach wzajemnych w związku z art. 129 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych w związku z § 8 ust. 2 pkt 5 ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych w związku z § 16 pkt 2 aktualnego rozporządzenia z dnia 9 marca 2012 r., poprzez uznanie za niezasadne stanowiska Jednostki Badającej, według którego wprowadzenie zakazu kontynuacji gry za uzyskane wygrane w treści ww. rozporządzeń stanowiło zmianę ustawowo opisanych wymogów i ograniczeń automatów o niskich wygranych, gdy tymczasem jest to pogląd uzasadniony, albowiem wprowadzenie ww. zakazu kontynuacji istotnie zmodyfikowało ustawowo opisane parametry automatu o niskich wygranych; - art. 23f ust. 1 ww. ustawy o grach hazardowych w związku z § 15 ust. 2 a contrario rozporządzenia wykonawczego z dnia 9 marca 2012 r., poprzez bezzasadne uznanie za nieprawidłowe pisemnego stanowiska Jednostki Badającej, wydanego dla potwierdzenia spełniania przez automat o niskich wygranych wymogu z art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych, bez konieczności jego dostosowania, gdy ani ustawa o grach hazardowych, ani rozporządzenie wykonawcze do niej nie wprowadzają numerus clausus form redakcyjnych dla dokumentowania czynności badawczych, przeprowadzanych przez Jednostkę Badającą w innych sytuacjach prawnych i faktycznych; - naruszenie art. 120 w związku z art. 127 w związku z art. 235 w związku z art. 122 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa, poprzez syntetyczne powielenie (streszczenie) przez organ odwoławczy argumentacji zawartej w treści decyzji organu I instancji, a tym samym brak realnego odniesienia się do zarzutów skarżącej; - art. 123 § 1 w związku z art. 178 § 1 i 3 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa, poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu wskutek: a) bezzasadnej odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt postępowania, o które z wnioskiem wystąpił pełnomocnik strony, b) kilkukrotnej odmowy i ograniczenia udostępnienia do wglądu akt prowadzonego postępowania, c) nieprzeprowadzenia zawnioskowanych przez pełnomocnika skarżącej dowodów, przy jednoczesnym doręczeniu skarżącej postanowienia o odmowie wraz ze skarżoną decyzją ostateczną; - art. 121 § 1 w związku z art. 122 ww. ustawy – Ordynacja podatkowa, poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ istotnych elementów stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym w szczególności brak ustaleń w przedmiocie faktycznego spełniania przez badane automaty wymogu wypłacalności z art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych, bez konieczności ich dostosowywania, jak również powoływanie się przez organ na ustalenia i opinie śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Apelacyjną oraz fakt postawienia zarzutów biegłym z wcześniej funkcjonujących jednostek badających upoważnionych przez Ministra Finansów, co w kontekście obowiązującej zasady domniemania niewinności, wraz z wyrażanymi przez organ, bez odwołania się do materiału dowodowego sprawy, opiniami o istnieniu nieprawidłowości w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz powołanie się przez organ ogólnikowo na wątpliwości co do "wielu dokumentów wydanych przez Jednostkę Badającą", bez jakiegokolwiek ich wskazania, istotnie podważa rzetelność i bezstronność organu w aspekcie analizowanego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 23f ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych jednostce badającej, która spełnia następujące warunki: 1) posiada akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European cooperation for Accreditation Multilateral Agreement); 2) zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponuje odpowiednim wyposażeniem technicznym; 3) osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadają nienaganną opinię, w szczególności nie są osobami skazanymi za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; 4) posiada autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń, w szczególności osoby wymienione w pkt 3 nie pozostają z podmiotami prowadzącymi działalność w zakresie gier hazardowych w stosunkach, które mogą wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności. W myśl art. 23 f. ust. 2 ww. ustawy, upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na wniosek jednostki badającej, do którego dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ust. 1, w szczególności: 1) certyfikat akredytacji; 2) certyfikaty lub inne dokumenty określające standard przeprowadzanych badań; 3) aktualne zaświadczenia, że osoby wymienione w ust. 1 pkt 3 nie były skazane za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; 4) oświadczenia złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej, przez osoby wymienione w ust. 1 pkt 3, że nie pozostają z podmiotem prowadzącym działalność w zakresie gier hazardowych ani z osobami: a) zarządzającymi takim podmiotem lub go reprezentującymi, b) będącymi akcjonariuszami (wspólnikami) takiego podmiotu lub jego pracownikami - w stosunku prawnym lub faktycznym, który może wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności. Upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na okres nie dłuższy niż do upływu okresu ważności akredytacji (ust.3). Odmowa udzielenia upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier następuje w drodze decyzji (ust. 4). Z kolei zgodnie z art. 23f ust. 5 ww. ustawy o grach hazardowych, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji: 1) cofa upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, w przypadku gdy jednostka badająca przestanie spełniać warunki określone w ust. 1 lub odmówi przeprowadzenia badania sprawdzającego, o którym mowa w art. 23b; 2) może cofnąć upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, jeżeli jednostka badająca nie przeprowadzi badania sprawdzającego w terminie określonym w art. 23b ust. 3. Dokonując analizy powołanych wyżej przepisów, należy dostrzec, że art. 23f ust. 1 ww. ustawy o grach hazardowych statuuje wyłączną kompetencję Ministra Finansów w zakresie udzielania jednostkom badającym upoważnień do przeprowadzania przez nie badań technicznych automatów i urządzeń do gier, pod warunkiem spełnienia przez te jednostki określonych w tym przepisie przesłanek. Minister Finansów ma zatem swobodę w decydowaniu o tym, któremu z podmiotów udzieli upoważnienia w celu przeprowadzania badań, co jednak nie oznacza, że może ze swojego uprawnienia korzystać w sposób dowolny. Ograniczaniu swobody decyzyjnej organu służą bowiem wymienione w tym przepisie przesłanki, które muszą być spełnione zarówno w chwili udzielania upoważnienia, jak i w trakcie korzystania z tego upoważnienia. W powyższym trybie dochodzi do przekazania części kompetencji (władztwa) podmiotowi zewnętrznemu względem organu administracji, a zatem realizacja takiego upoważnienia musi podlegać szczególnemu nadzorowi. W świetle art. 23f ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o grach hazardowych, jednostka badająca upoważniona przez Ministra Finansów do badań technicznych automatów i urządzeń do gier powinna zapewniać odpowiedni standard przeprowadzanych badań, w tym przeprowadzanie ich przez osoby o odpowiedniej wiedzy technicznej w zakresie automatów i urządzeń do gier, oraz dysponować odpowiednim wyposażeniem technicznym. "Zapewnienie odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań" jest określeniem nieostrym, niemniej jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tutaj zarówno o kwestie związane z jakością przeprowadzanych badań, ich prawidłowością pod względem prawnym, jak i rzetelnością wydawanych przez jednostkę badającą opinii. Zakres semantyczny tego zwrotu zawiera także element zaufania organu administracji względem jednostki badającej, która w praktyce ma za zadanie realizację części władztwa samego organu i czyni to z jego upoważnienia. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "zapewnienie odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań" jest w pełni uzasadnione. W ocenie nauki prawa, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem Ministrowi Finansów na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, zważywszy że w przypadku, gdy jednostka badająca, korzystająca z udzielonego upoważnienia, przestanie spełniać przesłankę odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań, zachodzi podstawa do zakończenia dalszego trwania upoważnienia. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu publicznego, jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie Ministrowi Finansów możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku pod kątem tej przesłanki. Działania jednostek badających, które świadczą o wydawaniu przez nie nierzetelnych i niezgodnych z prawem opinii, uznać należy za realizowane w sposób niezapewniający odpowiedniego standardu prowadzonych badań, w rozumieniu art. 23f ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o grach hazardowych. W takiej sytuacji Minister Finansów jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do cofnięcia jednostce badającej wydanego upoważnienia do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Użyta przez ustawodawcę imperatywna forma czasownika "cofa" (upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier) wskazuje, że przepis art. 23f ust. 5 pkt 1 ww. ustawy o grach hazardowych nie wprowadza żadnej uznaniowości w podjęciu decyzji, gdy jednostka badająca przestanie spełniać warunki określone w ust. 1 (w tym wynikający z pkt 2) lub odmówi przeprowadzenia badania sprawdzającego, o którym mowa w art. 23b. Tak więc decyzja podejmowana w trybie art. 23f ust. 5 pkt 1 ww. ustawy o grach hazardowych jest decyzją związaną. Przez odpowiedni standard przeprowadzania badań rozumieć należy nie tylko techniczne czynności z tym związane, zapewniające właściwy poziom specjalistyczny przeprowadzanych badań, ale także rzetelne udokumentowanie i sporządzanie samych opinii z badań. Wydawane przez jednostkę badającą opinie stanowią bowiem podstawę dalszych działań, podejmowanych przez organy Służby Celnej w odniesieniu do automatów i urządzeń do gier. Podmioty, na wniosek których opinie są wydawane, posługują się opiniami w postępowaniach przed organami Służby Celnej. Minister Finansów nie może zatem dopuścić do funkcjonowania w obrocie takich opinii jednostek badających, które byłyby sporządzane niezgodnie z przepisami prawa lub podejmowane byłyby w wyniku nierzetelnych działań. W rozpoznawanej sprawie Minister Finansów w pełni zasadnie uznał, że działania skarżącej są realizowane w sposób niezapewniający odpowiedniego standardu przeprowadzanych badań, w rozumieniu art. 23f ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o grach hazardowych, a tym samym, że zaistniała podstawa do wydania decyzji o cofnięciu stronie udzielonego upoważnienia w trybie art. 23f ust. 5 pkt 1 ww. ustawy o grach hazardowych. Zastrzeżenia, jakie Minister formułuje wobec strony, zostały także podzielone przez Prokuraturę Apelacyjną w B., która wskazała m.in. na naruszenie wymogów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz. U. z 2012 r., poz. 312), poprzez: - wydanie pozytywnego wyniku badania automatu do gier o niskich wygranych w sytuacji, gdy konstrukcja automatu nie zapewniała prawidłowego ustalenia wartości maksymalnej stawki i nie uniemożliwiała przekraczania wartości maksymalnej stawki, o której mowa w art. 129 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych, w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane (§ 16 pkt 2 ww. rozporządzenia); - wydanie pozytywnego wyniku badania automatu do gier o niskich wygranych w sytuacji, gdy konstrukcja automatu nie zapewniała prawidłowego ustalenia wartości jednorazowej wygranej i nie uniemożliwiała uzyskania jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż określona w art. 129 ust. 3 ww. ustawy (§ 16 pkt 3 ww. rozporządzenia), - wydanie opinii zawierającej pozytywny wynik badania automatu do gier o niskich wygranych, bez wskazania minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze (§ 16 pkt 1 ww. rozporządzenia), - wydanie opinii uzupełniających bez przeprowadzenia badania automatów oraz oparciu wyniku badania na podstawie wyników badań oraz opinii przedrejestracyjnych (§ 2 ust. 1 ww. rozporządzenia), - stosowanie nieuprawnionych interpretacji przepisów prawa w opiniach zawierających wyniki badań sprawdzających, prowadzonych na podstawie art. 23b ww. ustawy o grach hazardowych. Powyższe okoliczności świadczą o wadliwym i nierzetelnym sporządzaniu opinii przez Jednostkę Badającą, co uprawniało Ministra do cofnięcia udzielonego jej upoważnienia do przeprowadzania badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Analogiczne zastrzeżenia dotyczą również uzupełnień do opinii, w tym: z dnia [...] października 2012 r. nr [...] do opinii technicznej [...], z dnia [...] października 2012 r. nr [...] do opinii technicznej [...], z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] do opinii technicznej [...], z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] do opinii technicznej [...], w których to uzupełnieniach strona nie wskazała, zgodnie z § 16 pkt 1 ww. rozporządzenia, minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze prowadzonej na badanych automatach, a w tym ostatnim uzupełnieniu również nie spełniono wymogu określonego w art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych, bowiem nie wskazano jednoznacznie rodzaju automatów, których dotyczy wynik badania (automat do gier o niskich wygranych, automat do gier). Z kolei w uzupełnieniu z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym do opinii technicznej [...], potwierdzającym dostosowanie czterech automatów do gier o niskich wygranych do wymogu art. 18 ust. 3 ww. ustawy, z opisu działania automatów do gier o niskich wygranych, zawartego w tym dokumencie, wynika, że pozytywny wynik badania wydany został w sytuacji, gdy konstrukcja automatów nie zapewnia prawidłowego ustalenia wartości maksymalnej stawki i uniemożliwienia przekraczania wartości maksymalnej stawki, o której mowa w art. 129 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych, w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane, a także nie umożliwia prawidłowego ustalenia wartości jednorazowej wygranej i uniemożliwia uzyskanie jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż określona w art. 129 ust. 3 ww. ustawy i niższej niż kwota, o której mowa w art. 18 ust. 1 ww. ustawy. Ponadto w ww. opinii w części "Wynik badań" pkt 3 Jednostka Badająca nie odniosła się w wydanym dokumencie do sposobu działania wyszczególnionych automatów w dniu badania, dokonując nieuprawnionej oceny działania tych automatów z punktu widzenia stanu przeszłego. W dokumencie "Opinia techniczna po nałożeniu plomb zabezpieczających Jednostki Badającej" nr [...], wydanym w dniu [...] listopada 2012 r., strona, posługując się własną interpretacją nieaktualnego stanu prawnego, wydała pozytywny wynik badania, pomimo niespełniania przez badany automat do gier o niskich wygranych wymogu w zakresie maksymalnej stawki, polegający na przekraczaniu wartości maksymalnej stawki w wyniku kontynuacji gry za uzyskane wygrane. Natomiast w dokumencie "Opinia techniczna po nałożeniu plomb zabezpieczających Jednostki Badającej" nr [...], wydanym w dniu [...] grudnia 2012 r., w części "Wskazanie, czy konstrukcja automatu umożliwia prawidłowe ustalenie wartości maksymalnej stawki oraz wartości jednorazowej wygranej" zawarte zostało stwierdzenie, iż "Automat dopuszcza możliwość poddawania w grze ryzyku wcześniej uzyskanych wygranych gromadzonych na liczniku Bank (pula punktów kredytowych gromadzona z wygranych w przeprowadzonych grach) do wysokości 200 punktów kredytowych (20 PLN) z licznika Bank", wskazując jednocześnie wartość maksymalnej stawki w wysokości 0,20 PLN. W tym samym opisie Jednostka Badająca stwierdza, iż "Automat spełnia wymogi art. 129 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych w zakresie maksymalnej stawki za udział w jednej grze". Brak obligatoryjnych elementów w opiniach, jak również w uzupełnieniach do opinii, wydawanych przez skarżącą, podważa rzetelność, kompletność i standardy przeprowadzanych przez nią badań. Każda jednostka badająca jest zobligowana do bezwzględnego stosowania przepisów ww. rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier. Przedmiotem czynności jednostki badającej powinno być ustalenie prawidłowości działania automatu w zakresie zaprogramowanej wartości wygranych i wskazanie, w wydanym po przeprowadzeniu tego badania uzupełnieniu do opinii, minimalnej i maksymalnej wartości jednorazowej wygranej i maksymalnej stawki za udział w jednej grze. Powołane wyżej dokumenty danych tych nie zawierają. Skoro strona skarżąca przeprowadziła badanie potwierdzające dostosowanie eksploatowanych automatów do wymogu art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych, to jej obowiązkiem było udokumentowanie powyższego w formie uzupełnienia do opinii spełniającego wymogi określone przepisami prawa. Strona, będąc do tego upoważnioną, przeprowadzając badanie automatu, powinna dokonać ustalenia w przedmiocie faktycznego spełniania przez ten automat wymogu określonego w art. 18 ust. 3 ww. ustawy o grach hazardowych, a z treści dokumentu wydanego po przeprowadzeniu tego badania – powinno jednoznacznie wynikać, że badany automat odpowiada wymogom określonym przepisami prawa. Skarżąca, umocowana przez Ministra Finansów do prowadzenia przewidzianych prawem badań automatów i urządzeń do gier, ponosi odpowiedzialność za prawidłowość tych badań oraz zgodność wystawionych dokumentów ze stanem faktycznym. W niniejszej sprawie działania strony w zakresie przeprowadzanych badań są nierzetelne, niezgodne z przepisami obowiązującego prawa i tym samym niezapewniające odpowiednich standardów badań. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.