VI SA/Wa 3046/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Piotr Borowiecki Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w K. (Federacja Rosyjska) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu kabotażowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej O. z siedzibą w K. (Federacja Rosyjska) kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r., nakładającą karę pieniężną w wysokości 10.000 zł na przedsiębiorcę zagranicznego O. z siedzibą w K., F. (dalej "Skarżący") za wykonanie przewozu kabotażowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bez wymaganego zezwolenia. Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] sierpnia 2009 r. w miejscowości K., na drodze krajowej nr [...] miała miejsce kontrola drogowa przeprowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego. Skontrolowano zespół pojazdów składający się z pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] i naczepy marki [...] o nr rej. [...] kierowany przez V.K. Na skutek przeprowadzonej kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z [...] sierpnia 2009 r. nakładającą na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 15000 zł. W ocenie organu powyższy przewóz towarów dokonywany między miejscami położonymi na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (J.-B.) przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazdem zarejestrowanym za granicą, wyczerpywał znamiona przewozu kabotażowego określonego w art. 4 pkt 12 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Przewóz ten dokonany był bez zezwolenia, co skutkowało nałożeniem kary w ww. wysokości. Skarżąca wniosła w dniu [...] września 2009 r. odwołanie od powyższej decyzji. Wskazała, iż wykonywała transport drogowy rynien plastikowych na zlecenie przedsiębiorstwa "I." z Polski do Rosji, przez B. Miejscem załadunku była W. (J.), natomiast miejscem odprawy celnej B. Odbiorca towaru znajdował się w Rosji. Pośrednikiem transakcji było przedsiębiorstwo "J." z B. GITD decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W treści uzasadnienia ww. decyzji organ II instancji wskazał, iż koniecznym w sprawie jest ustalenie, czy kontrolowany pojazd został rozładowany w miejscowości B. w całości lub w części oraz czy ewentualnie został "doładowany" w tym miejscu, tak, aby następnie rozpocząć wykonywanie przejazdu do Federacji Rosyjskiej. Jednocześnie - w ocenie organu odwoławczego - należało wyjaśnić zależności pomiędzy podmiotem "J." Sp. jawna z siedzibą w B., a nadawcą przewożonego towaru, tj. przedsiębiorstwem "P." Sp. z o.o. z siedzibą w J. Na skutek ponownie prowadzonego postępowania w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., ponownie nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 15000 zł. Organ dokonał ponownie analizy posiadanym dokumentów okazanych podczas kontroli uznając, iż miał miejsce przewóz kabotażowy, co miał potwierdzać dokument przewozowy CMR oraz faktura VAT. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Skarżąca wniosła odwołanie, w którym wskazała, iż zalecenia organu odwoławczego nie zostały przez organ I instancji wykonane. Organ I instancji ponownie wydał decyzję w oparciu o dotychczas posiadany materiał dowodowy. Jednocześnie wskazała, iż w toku prowadzonego postępowania przedłożyła niezbędne dokumenty, świadczące o charakterze typowo trójstronnej transakcji przewozowej. Wyjaśniła, że kierowca, co prawda w miejscu załadunku otrzymał dokumenty wystawione na polską firmę, jednak przy transakcjach trójstronnych na firmie przewozowej często jest nakładany obowiązek zachowania poufności względem kontrahentów. Od samego początku transport miał zostać wykonany na trasie J.-B.-K. (Federacja Rosyjska) i na takich warunkach strona przyjęła zlecenie. Kierowca dokonując załadunku w J. został skierowany do B. oraz poinformowany, iż tam zostanie dokonana odprawa celna i otrzyma kolejne dokumenty. GITD decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazał na konieczność bezsprzecznego ustalenia charakteru wykonanego przez Skarżącą przewozu drogowego. W szczególności nakazano ustalenie faktycznego miejsca przeznaczenia przewożonego towaru. Wskazał, iż w okazanym dokumencie CMR jako odbiorcę wskazano przedsiębiorstwo "J." z siedzibą w B. Natomiast z dokumentu CMR z dnia [...] sierpnia [...]2009 r. miejscem rozładowania towaru był K. w F. W dniu [...] lipca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję zmniejszając karę pieniężną w z 15000 zł do 10000 zł, ponownie uznając, iż nastąpił przewóz kabotażowy pomiędzy dwoma polskimi przedsiębiorstwami na terenie kraju przez przewoźnika zagranicznego, bez stosownego zezwolenia na jego wykonanie. Zdaniem organu I instancji przedłożone przez Skarżącą w toku postępowania dokumenty potwierdzają tylko wykonanie kolejnego przewozu pomiędzy nadawcą "J." w B., a odbiorcą "O." z siedzibą w K., jako miejscem przeznaczenia ładunku. W odwołaniu z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżąca wnosiła o anulowanie nałożonej kary pieniężnej w całości. Wskazywała, iż od kontroli drogowej upłynęły 4 lata i nie została wydana prawomocna decyzja administracyjna. Stwierdziła, iż nie wykonywała przewozu kabotażowego, albowiem w przedmiotowej sprawie miała miejsce transakcja trójstronna, na dowód czego dołączyła zlecenie transportowe, dokument przewozowy, dokumenty celne oraz poświadczenie dostawy towaru do Federacji Rosyjskiej. Skarżąca wyjaśniła, że przewożony towar nie był odładowywany oraz przeładowywany. GITD zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., dalej "K.p.a."), art. 4 pkt 12 i 22, art. 19, art. 29. art. 87 ust. 1 pkt 3 i art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, dalej "u.t.d.") art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE. L Nr 300. str. 72) oraz 1p. 3.5 załącznika nr 3 do tej ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dokumentami potwierdzającymi prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji są oryginał faktury VAT, wskazujący, iż sprzedającym towar jest przedsiębiorstwo P. Sp. z o.o. z siedzibą w J., zaś nabywcą zakupionego towaru przedsiębiorstwo "J." Sp. jawna z siedzibą w B., list przewozowy CMR, który wskazywał, iż ładunek w postaci rynien i elementów orynnowania PCV wystawiony w dniu [...] sierpnia 2009 r. w Polsce (w miejscowości J.) miał być przeznaczony dla przedsiębiorstwa J. Spółka jawna w B. (Polska). W ocenie organu odwoławczego z przedstawionych dokumentów wynikało, że Skarżąca zobowiązała się do przewozu rzeczy pomiędzy dwoma miejscami położonymi na terenie Rzeczypospolitej Polskiej tj. J., a B. i przewóz ten spełniał przesłanki do przewozu kabotażowego. Ustosunkowując się do zarzutów Skarżącej nie uznania transakcji jako trójstronnej stwierdził, iż dokumenty CMR przedstawione przez Skarżącą wskazują na kolejno wykonanie dwóch różnych przewozów tego samego towaru. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca podniosła zarzut długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego przez okres 4 lat. Wskazała na kilkukrotne uchylanie decyzji przez organy nadrzędne w celu uzupełnienia materiału dowodowego, do których nie stosowały się organy niższego stopnia w ponownych rozstrzygnięciach. Zarzuciła wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem stanu faktycznego sprawy oraz jego oparcie na jednej przesłance. W ocenie Skarżącej, GITD pominął własną argumentację, którą prezentował w swoich poprzednich decyzjach, zarzucających organowi I instancji, który wydał decyzje, szereg uchybień. Podniosła zarzut pominięcia ewidentnych i bezspornych dowodów w postaci potwierdzonego listu przewozowego przez odbiorcę w Federacji Rosyjskiej, zlecenia transportowego oraz tranzytowego dokumentu celnego wystawionego na granicę polsko - rosyjską. Wyjaśniła, że kierowca w miejscu załadunku towaru otrzymał dokumenty przewozowe wystawione na firmę "J." z B. Następnie, według zlecenia w B. miała nastąpić odprawa celna i wystawione miały być nowe dokumenty celne i przewozowe. Ponownie wskazała, iż przewóz towaru był realizowany celem wywozu do Federacji Rosyjskiej. Końcowo wskazała na przewlekanie postępowania administracyjnego. GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Ww. decyzja jak i decyzja utrzymana nią w mocy naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Ww. decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, w jakim mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno organ I jak i II instancji nie dokonały wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych. Uchylone przez Sąd decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 K.p.a. nakazującym dokładne wyjaśnienie sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. nakazującym uzasadnienie decyzji ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione. Dodać należy, że cechą postępowania odwoławczego w ujęciu art. 138 K.p.a. jest to, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji I-instancyjnej, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozstrzygnąć, dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione (wyroki NSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 856/00 (LEX 50108) oraz z dnia 19 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3872/00 (LEX 78936). Podnieść należy, że ciężar udowodnienia faktu, czy miał miejsce przewóz kabotażowy bez wymaganego zezwolenia spoczywa na organie administracji publicznej, a nie na Skarżącej. To organ z ustalonego stanu faktycznego wywodzi skutek w postaci odpowiedzialności administracyjnej przewoźnika na gruncie wskazanych w decyzji przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji obowiązek zapłaty przez Skarżącą kary pieniężnej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego wykonywanie przez Skarżącą przewozu kabotażowego nie zostało udowodnione w dostatecznym stopniu, na co wskazywał GITD w decyzjach z dnia [...] maja 2013 r. oraz wcześniejszej swojej decyzji dnia [...] grudnia 2009 r., którymi uchylił decyzje [...] Inspektora Transportu Drogowego, odpowiednio z [...] kwietnia 2010 r. oraz z [...] sierpnia 2009 r. GITD przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji nakazał ustalenie, czy kontrolowany pojazd Skarżącej został rozładowany w miejscowości B. w całości lub w części oraz czy ewentualnie został "doładowany" w tym miejscu, tak, aby następnie rozpocząć wykonywanie przejazdu do Federacji Rosyjskiej. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego należało wyjaśnić zależności pomiędzy podmiotem "J." Sp. jawna z siedzibą w B., a nadawcą przewożonego towaru tj. przedsiębiorstwem "P." Sp. z o.o. z siedzibą w J.. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w toku postępowania administracyjnego nie dokonano wskazanych ustaleń, opierając się jedynie na wcześniejszych dokumentach, będących w posiadaniu organów. Już w odwołaniu przewoźnik podnosił, że owe dwa miejsca w Polsce (J. i B.) to nie były miejsca odbioru i przeznaczenia towaru, skoro towar miał być dostarczony do odbiorcy w K. i S. na terenie Federacji Rosyjskiej. Brak poczynienia ustaleń w powyższym zakresie nie pozwalał, jak wskazał GITD, na dokonanie oceny, czy przewóz na trasie J.–B. był przewozem kabotażowym bez zezwolenia, czy też jak twierdzi Skarżąca, częścią przewozu międzynarodowego. Odwołujący wykazywał, że realizował kontrakt szerszy niż transakcja objęta fakturą VAT-u tj. odebrał towar i kierował się do odbiorcy za granicą. Musiał jednak odprawić towar w Urzędzie Celnym w B., jako właściwym dla dostawcy towaru. Sąd wskazuje, iż art. 4 pkt 12 u.t.d. stanowi, że przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Polski. Przepis ten nie precyzuje bliżej co rozumie się przez "miejsca położone na terytorium Polski". Interpretacja tego przepisu powinna zatem odwoływać się do kryteriów wykładni funkcjonalnej, a zatem uwzględniającej społeczno-gospodarczy cel przemieszczania towaru między miejscami położonymi na terytorium Polski. Jednakże nie może być to jakiekolwiek przemieszczanie się pojazdu samochodowego zarejestrowanego za granicą (lub przez przedsiębiorcę zagranicznego) z ładunkiem między miejscami położonymi na terytorium Polski. Kryteria przewozu kabotażowego będzie spełniać niewątpliwie przewóz towaru wykonywany przez zagraniczne przedsiębiorstwo transportowe na terenie Polski z miejsca A jako miejsca załadunku do miejsca B – jako miejsca wyładunku przy założeniu, że w następstwie takiego przewozu dochodzi do przeniesienia własności (posiadania) rzeczy. Podkreślenia wymaga fakt, że nie można uznać za przewóz kabotażowy transportu drogowego, który wykonywany jest co prawda z miejscowości X do Y, położonych na terenie kraju, lecz miejscowość Y nie jest punktem docelowym, końcem trasy przewozu, lecz jedynie miejscem dokonania czynności przeładunkowych lub formalności celnych, po zakończeniu których ładunek jest przewożony poza granice Rzeczypospolitej Polskiej. Przewóz taki należy zakwalifikować jako transport drogowy międzynarodowy (R. Stachowska, Komentarz do art. 4 ustawy o transporcie drogowym, Komentarz LEX/el.2012). Zdaniem Sądu organy nie wskazały nawet czy towar na terenie Polski w ogóle był rozładowany, ani też nie zwróciły uwagi na fakt, że towar ten po czynnościach celnych opuścił obszar RP. Organy administracji powinny bezsprzecznie ustalić, charakter wykonanego przewozu drogowego, w tym jakie było faktyczne miejsce przeznaczenia towaru przewożonego w chwili kontroli pojazdu Skarżącej. Należało wyjaśnić również zależności pomiędzy podmiotem "J." Sp. jawna z siedzibą w B., a nadawcą przewożonego towaru tj. przedsiębiorstwem "P." Sp. z o.o. z siedzibą w J. Chodzi zatem o ustalenie, czy kwestionowany przewóz był etapem przewozu międzynarodowego, czy też był przewozem w kraju wykonywanym przez przewoźnika zagranicznego. Na marginesie sprawy, Sąd wskazuje na treść przepisu art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., (dodany przez art. 1 pkt 47 lit. b) ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. (Dz.U.2013.567) zmieniającej ustawę z dniem 15 sierpnia 2013 r.), zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Skoro podstawą zaskarżonej decyzji był art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10000 zł za każde naruszenie, to organ powinien zbadać możliwość zastosowania ww. przepisu, mając na uwadze, iż prowadzone postępowanie wobec Skarżącej trwa od 2009 r. W związku z powyższym, rozpoznając ponownie sprawę organ administracji przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w K.p.a., uwzględniając zaprezentowane stanowisko Sądu, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadził w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. W tym stanie rzeczy Sąd stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a.