VI SA/Wa 305/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Artur Sakierski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2006r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 3310 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2002r., Nr 123, poz. 1059 z późn. zm.), utrzymał w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] lipca 2006r. nr [...]. Decyzja organu zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: J. G. w dniu [...] lipca 2006r. przystąpił do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską przed Komisją Egzaminacyjną do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że J. G. uzyskał z testu kwalifikacyjnego 186 (sto osiemdziesiąt sześć) punktów, wobec czego otrzymał negatywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. W dniu [...] sierpnia 2006r. J. G. złożył odwołanie od powyższej uchwały, wnosząc o stwierdzenie wadliwości pytań o numerach: 13, 35, 39, 68, 74, 76, 150, 155, 165, 174, 198, 209, 235, 249 i uznanie za prawidłowe udzielonych przez niego na te pytania odpowiedzi, ponadto wniósł o uznanie pytań nr 35 i 39 za wykraczające poza ustawowy zakres egzaminu i w konsekwencji o ustalenie pozytywnego wyniku egzaminu konkursowego. Po rozpoznaniu odwołania Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2006r. utrzymał w mocy uchwałę Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. z dnia [...] lipca 2006r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż analizie akt osobowych skarżącego, zwłaszcza zawartego w nich testu i karty odpowiedzi oraz całości dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem uznać należy, iż egzamin, którego skarżący był uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami Ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 z późn. zm.). Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu wadliwości pytań o numerach 13, 35, 39, 68, 74, 76, 150, 155, 165, 174, 198, 209, 235, 249, tj. zarzutu naruszenia art. 339 ust. 1 Ustawy o radcach prawnych, iż zdaniem organu na pytania te możliwa i poprawna była tylko jedna - zgodna z kluczem odpowiedź. Minister Sprawiedliwości nie zgodził się również z zarzutem skarżącego, iż pytania nr 35 i 39 z zakresu postępowania w sprawach o wykroczenia wykraczały poza ramy zakreślone w art. 331 ust. 3 Ustawy o radcach prawnych. Organ wskazał, że umieszczenie w teście tych pytań wynikało z treści powołanego przepisu. W wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze J. G. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. : - przepisu art. 339 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o radcach prawnych (Dz. U. z 2002, nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie stanowiska skarżącego wyrażonego w odwołaniu od uchwały nr [...], z dnia [...] lipca 2006 w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego, w przedmiocie wadliwości sformułowanych w teście pytań konkursowych, a przez to nie zaliczenie na korzyść skarżącego zaskarżonych pytań o numerach 13, 68, 74, 76, 150, 155, 174, 198, 209, 249; - przepisu art. 331 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o radcach prawnych (Dz. U. z 2002, nr 123, poz. 1059 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie zarzutów skarżącego wyrażonych w odwołaniu od uchwały nr [...], z dnia [...] lipca 2006, w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego w zakresie uznania, iż pytania o numerach 35 i 39 odnoszące się do postępowania w sprawach o wykroczenia wykraczały poza zakres materiału wskazany w tym przepisie, a przez to nie zaliczenie zaskarżonych pytań na korzyść skarżącego; i wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się do pytań nr 13, 68, 74, 76, 150, 155, 174, 198, 209, 249, 35, 39 i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; - zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych; - uznanie, na podstawie przepisu art. 146 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnienia skarżącego do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich, wynikającego z treści art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o radcach prawnych (Dz. U. z 2002, nr 123, poz. 1059 z późn. zm.). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 339 ust. 1 Ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych, organ stwierdził, że pytania egzaminacyjne zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź, co szczegółowo wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pytania spełniały zatem kryteria określone treścią przepisu art. 339 ust. 1 Ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, kandydat zaś może wybrać jedną odpowiedź. Zakwestionowane pytania nr 13, 68, 74, 76, 150, 155, 174, 198, 209, 249 zostały sformułowane w ten sposób, że tylko jedna z trzech zaproponowanych odpowiedzi była prawidłowa i była nią odpowiedź wskazana w kluczu. Organ zaznaczył, że zadaniem osoby egzaminowanej podczas rozwiązywania testu konkursowego było wybranie spośród trzech zaproponowanych odpowiedzi tej, która jest prawdziwa w oparciu o dane zawarte tylko i wyłącznie w tymże pytaniu bez czynienia dodatkowych założeń. Pytania oparte były na przepisach prawa i osoba egzaminowana mogła i powinna była wywnioskować z kontekstu treści pytania i zaproponowanych odpowiedzi, jaki jest sens pytania i czego ono dotyczy. Dlatego też zawarte w skardze zarzuty dotyczące niejednoznaczności kwestionowanych pytań należy uznać za nieuzasadnione, jako że wynikają one z niewłaściwego zrozumienia pytań i poszukiwania odpowiedzi na nie poza treścią pytania. Odnosząc się do zarzutu skarżącego w kwestii wadliwości sformułowania pytania nr 13. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż pytanie zostało sformułowane w sposób nie budzący wątpliwości, iż w sytuacji przedstawionej w pytaniu znajduje zastosowanie art. 15 § 1 k.k. Zgodnie z tym przepisem ten, kto dobrowolnie odstąpił od dokonania przestępstwa, nie podlega karze za usiłowanie. W tej sytuacji, tj. gdy ustawa stanowi, iż sprawca nie podlega karze, obowiązkiem sądu jest umorzenie postępowania na podstawie art. 17 § 1 pkt 4 k.p.k. i wynika to wprost z przytoczonych przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W związku z pojawiającymi się w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wątpliwościami dotyczącymi podstawy prawnej do wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji administracyjnej w przedmiocie odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, należy na wstępie wskazać, iż postępowanie związane z egzaminem konkursowym na aplikację radcowską regulują przepisy art. 331 - 3310 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Zgodnie z art. 331 ust. 1. cyt. ustawy egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych, zwane dalej "komisjami". Jak stanowi art. 331 ust. 2 ustawy Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Według przepisu art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości (vide: art. 3310 ust. 2 w/w ustawy). Z powyższych przepisów wynika, iż komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych uznać należy za organ, któremu zostało zlecone wykonywanie czynności związanych z ustaleniem wyniku egzaminu. Ustalenie wyniku egzaminu następuje poprzez wydanie uchwały. Uchwała ta ma niewątpliwie charakter decyzji administracyjnej, albowiem jest aktem o charakterze indywidualnym, władczym i jednostronnym, pozwalającym postępowanie konkursowe traktować, jako indywidualną sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. O indywidualnym charakterze sprawy (ustalenie wyniku egzaminu) świadczy, iż dotyczy ona imiennie wymienionego podmiotu (skarżącego) oraz jego konkretnych praw (od ustalonego wyniku egzaminu zależy jego pozycja jako osoby mającej prawo ubiegania się o wpis na listę aplikantów). Przedmiotowa uchwała zawiera także wszystkie niezbędne składniki decyzji. Należy podkreślić, iż postępowanie egzaminacyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Wpis na listę aplikantów radcowskich wymaga złożenia oddzielnego wniosku i podjęcia uchwały w tym zakresie przez okręgową izbę radców prawnych (art. 33 ust. 3 ustawy o radcach prawnych). Pozytywny wynik egzaminu konkursowego jest tylko jedną z przesłanek wpisu na listę aplikantów radcowskich. W tej sytuacji postępowanie konkursowe jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego wynik ma bezpośredni wpływ na możliwość wszczęcia kolejnego, odrębnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wpisu na listę aplikantów radcowskich. Mając powyższe na względzie przyjąć należy - zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - iż odwołanie, o którym mowa w przepisie art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu za taką wykładnią wspomnianego odwołania może wskazywać treść przepisu art. 331 ust. 2 cytowanej ustawy, w myśl którego Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej. Sformułowanie "organ wyższego stopnia", zawarte w powołanym wyżej przepisie, po pierwsze nadaje komisji egzaminacyjnej przymiot organu administracji publicznej pierwszej instancji, a po drugie wyraźnie nawiązuje do treści art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Według Sądu brak jest więc dostatecznych podstaw dla zanegowania administracyjnoprawnego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by następnie dokonać jego oceny stosownie do art. 80 k.p.a. Powołane przepisy nakazują organowi administracji ustalić i ocenić stan faktyczny, w świetle którego skarżący kwestionował, rozstrzygnięcia dotyczące odpowiedzi na pytania 13, 35, 39, 68, 74, 76, 150, 155, 165, 174, 198, 209, 235, 249 i wnosił o uznanie za prawidłowe udzielonych przez niego na te pytania odpowiedzi, ponadto wniósł o uznanie pytań nr 35 i 39 za wykraczające poza ustawowy zakres egzaminu i w konsekwencji o ustalenie pozytywnego wyniku egzaminu konkursowego. Zgodnie z art. 339 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.) - dalej powoływanej jako ustawa - egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów (art. 339 ust. 3 ustawy). W wyniku przeprowadzonego egzaminu Komisja Egzaminacyjna ds. aplikantów radcowskich w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego, uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że J. G. uzyskał z testu kwalifikacyjnego 186 (sto osiemdziesiąt sześć) punktów, wobec czego otrzymał negatywny wynik egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Sprawiedliwości dokonał akt osobowych skarżącego, zwłaszcza zawartego w nich testu i karty odpowiedzi oraz całości dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem. W wyniku przeprowadzonych ustaleń faktycznych przez organ odwoławczy utrzymał w mocy zakwestionowaną Uchwałę. Dokonując zatem weryfikacji zaskarżonej uchwały Minister Sprawiedliwości stwierdził, że skarżący udzielił, na 250 pytań, 186 poprawnych odpowiedzi. Należy zauważyć, że przepis art. 331 ust. 3 ustawy sformułowany został na zasadzie wyliczenia dziedzin, gałęzi prawa, z których wiedza kandydatów na aplikantów podlegała sprawdzeniu, a nie ściśle sprecyzowanych aktów prawnych. Z tego powodu pytania egzaminacyjne mogą dotyczyć szerokiego zakresu zagadnień składających się na daną dziedzinę. Nadto nie wymienienie w przepisie postępowania w sprawach o wykroczenia, może też wynikać z braku dostatecznego teoretycznego uzasadnienia dla wydzielenia tych części prawa w osobne dziedziny, jak również z braku rozróżnienia - zwłaszcza dwóch aspektów prawa o wykroczeniach (materialnego i procesowego) w dydaktyce akademickiej. Zdaniem Sądu przepis art. 331 ust. 3 ustawy nie powinien być interpretowany ściśle jurydycznie, jak chce skarżąca, ale szeroko, tak aby egzaminem objąć możliwie szeroki zakres materiału studiów na wydziałach prawa, gdyż takie podejście pozwala lepiej sprawdzić znajomość wiedzy prawniczej przez przyszłych aplikantów. Poza tym nie można też tracić z pola widzenia faktu, iż pytania z zakresu postępowania w sprawach wykroczeń dotyczyły w teście wyboru wszystkich zdających egzamin. Sąd administracyjny nie jest organem, który w trzeciej instancji dokonuje sprawdzenia testu. Jak już wskazano uprawniony jest wyłącznie do kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym. W przypadku dokonywania kontroli decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanych na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, Sąd ma w pierwszym rzędzie zbadać, czy organ uczynił zadość obowiązkowi ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc czy dokonał powtórnej analizy akt sprawy pod kątem ustalonego, a kwestionowanego przez stronę postępowania (kandydata) wyniku egzaminu oraz czy to rozpatrzenie nie ma charakteru skrótowego, pobieżnego, czy nie zawiera sprzeczności albo oczywistych błędów, gdy idzie o ocenę zgromadzonych dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie podkreślając, iż nie jest organem ustalającym po raz kolejny wynik egzaminu, zwraca uwagę na występujące w literaturze przedmiotu poglądy, które nie zawsze są zbieżne z powołanymi przez organ. W doktrynie występuje rozbieżność poglądów a organ administracji, w uzasadnieniu swojego stanowiska zawartym w zaskarżonej decyzji powołał się, na poglądy doktryny uznając, iż jedynie jeden pogląd jest trafny. Zatem w tym zakresie można mówić o naruszeniu przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik konkursu skarżącego, bowiem nawet przy uwzględnieniu, iż pytanie nr 121 (które nie jest kwestionowane przez skarżącego) miało niejasny charakter, doktrynalne podejście do poprawności wskazanej odpowiedzi nie zmieniało faktu, że skarżący w dalszym ciągu nie uzyskałby wymaganej ilości punktów kwalifikujących na aplikację radcowską. Organowi nie można - zdaniem Sądu - postawić zarzutu, że sprawę załatwił z istotnym naruszeniem norm procesowych. Jak wynika z obszernego i szczegółowego uzasadnienia decyzji, Minister Sprawiedliwości przeanalizował całość dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem i ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego, które ukierunkowały jego działanie. Ostatecznie nie stwierdził, iż w sprawie miały miejsce uchybienia, które mogłyby zaważyć na indywidualnym wyniku konkursu. Zdaniem Sądu w stosunku do zakresu materii obejmującej egzamin konkursowy na aplikację radcowską nie powinny się pojawiać pytania budzące wątpliwości. Niemniej jednak egzamin na aplikację jest egzaminem ze znajomości określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne, nie zaś egzaminem ze znajomości poglądów wyrażanych przez komentatorów prawa. Nauka prawa nie jest dyscypliną ścisłą, tym bardziej więc ważne jest określenie płaszczyzny, na której budowane są pytania testu, i na której oczekiwana jest odpowiedź na te pytania. W ocenie Sądu jeśli chodzi o zakwestionowane pytania uznać należy, iż organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Minister w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa strona skarżąca udzieliła niepoprawnej odpowiedzi na kwestionowane pytania. Zdaniem Sądu zauważyć trzeba także, iż wskazane pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Zostały one sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zaś odpowiedź wskazana przez organ, jako właściwa - wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie tej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i odnosi się do wszystkich zarzutów skarżącego w tej sprawie. Dlatego, zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.